混沌的“國(guó)資當(dāng)家人”
事實(shí)上，我國(guó)目前的國(guó)有資產(chǎn)管理體系仍處于“混沌”狀態(tài)。2003年以來，國(guó)家通過成立國(guó)資委的方式作為載體，以承擔(dān)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人的角色，但金融機(jī)構(gòu)和行政事業(yè)單位的國(guó)有資本管理，均難以破題。
從1988年國(guó)務(wù)院成立國(guó)有資產(chǎn)管理局開始，中國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體系就一直處于各部門利益的糾葛之中。當(dāng)時(shí)，中央政府把國(guó)有資產(chǎn)出資人的權(quán)利，分散給了國(guó)資局、財(cái)政部、大型企業(yè)工作委員會(huì)、經(jīng)貿(mào)委、計(jì)委、中組部、主管部局等部門。
資產(chǎn)權(quán)歸財(cái)政部、投資權(quán)歸國(guó)家計(jì)委、正常運(yùn)營(yíng)是歸經(jīng)貿(mào)委、人事權(quán)歸企工委、業(yè)務(wù)管理歸各主管部局，這樣的“五龍治水”管理模式，令國(guó)資局的處境異常地尷尬。而且，當(dāng)時(shí)的國(guó)資局還只是財(cái)政部下的一個(gè)副部級(jí)單位。
當(dāng)時(shí)的考慮是，不成立一個(gè)權(quán)力集中的機(jī)構(gòu)，目的就是要建立一個(gè)相互約束、相互監(jiān)督的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。但這樣的模式，卻使國(guó)資局缺少充分的、獨(dú)立的專司國(guó)有資產(chǎn)管理的職能和權(quán)力�！啊妪堉嗡闪恕羼R分尸’。”一位專家曾如此評(píng)價(jià)。
在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員郭勵(lì)弘看來，國(guó)資局管理上的矛盾重重，職能地位難以清晰，導(dǎo)致國(guó)資局實(shí)際上只能做一些輔助性的工作，比如清產(chǎn)核資、研究國(guó)資管理政策、探討國(guó)資改革的思路和方案等等。
另一方面，當(dāng)時(shí)的國(guó)有資產(chǎn)管理政策是“國(guó)家所有、分級(jí)管理”。各地都成立了國(guó)資產(chǎn)局和經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司。中共“十五大”召開之前，不少地方國(guó)資局與地方上大批變賣國(guó)企一事發(fā)生牽連，引起中央高度重視。
在1998年行政機(jī)構(gòu)改革中，受此事件影響的國(guó)有資產(chǎn)管理局被撤銷。地方上只有上海和深圳保留。此后，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)開始分屬不同的主管部門管理，地方行政事業(yè)資產(chǎn)管理職能設(shè)在財(cái)政部門或者機(jī)關(guān)事務(wù)管理局。
這個(gè)階段，國(guó)有資產(chǎn)管理長(zhǎng)期處于“政出多門、管理權(quán)限混亂”的狀態(tài)。國(guó)資的基礎(chǔ)管理職能劃歸財(cái)政部，而其他則由各主管部門、各省、市都根據(jù)各自實(shí)際和需要，制定一些規(guī)章制度或地方性法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管。
2003年4月6日，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)成立。這個(gè)新成立的國(guó)資委只管理非金融性國(guó)有資產(chǎn)即企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，并不包括金融國(guó)有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位資產(chǎn)。
據(jù)說國(guó)資委成立之初，中央政府也曾考慮將金融資產(chǎn)一并劃入國(guó)資委管理，但鑒于國(guó)資委很可能既是債權(quán)人(銀行)的老板，又是債務(wù)人(企業(yè))的老板，而將這一方案摒棄。歸銀監(jiān)會(huì)管理或新成立“金融國(guó)資委”管理的設(shè)想，也因各種原因而未被采納。
此時(shí)，財(cái)政部金融司意圖充當(dāng)“金融國(guó)資委”的角色，但財(cái)政部金融司不擁有人事權(quán)，令其“金融國(guó)資委”的角色并不完整。而在四大國(guó)有銀行股份制改革啟動(dòng)之后，中央?yún)R金公司開始扮演金融國(guó)資的出資人角色。
中央?yún)R金公司的橫空出世，早于金融國(guó)資核心監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立，讓人們看到了國(guó)資金融運(yùn)作的另一種可能性。一位監(jiān)管當(dāng)局的高層官員分析說：“即便今年的金融工作會(huì)議不提金融國(guó)資委，也需要對(duì)匯金有個(gè)說法�！�
而行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，則干脆處于“真空”狀態(tài)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長(zhǎng)張文魁曾建議，行政事業(yè)單位資產(chǎn)也應(yīng)歸屬國(guó)資委的管理�！叭绻胤秸畬⒌胤絿�(guó)有企業(yè)資產(chǎn)通過某種方式轉(zhuǎn)為行政性資產(chǎn)，實(shí)際上維持了地方政府對(duì)企業(yè)的控制。會(huì)使之逃離國(guó)資委管理的視野�！睆埼目f。
2004年9月，國(guó)家財(cái)政部分別組建行政資產(chǎn)處與事業(yè)資產(chǎn)處來管理行政事業(yè)單位資產(chǎn)。但由于長(zhǎng)期所有者“虛位”、管理者“缺位”和占用者“越位”的混亂管理狀態(tài)，令財(cái)政部對(duì)于這部分國(guó)資的管理缺乏力度。
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