編者按：當(dāng)今中國的房地產(chǎn)業(yè)，是官商勾結(jié)的腐敗重災(zāi)區(qū)。蘇州市原副市長姜人杰受賄的1億多元，主要就來自房地產(chǎn)商。最近被開發(fā)商拉下馬的還遠遠不止這一位：原財政部副部長朱志剛被“雙規(guī)”，他幫親屬買低價房，牽涉京城地產(chǎn)業(yè)多人；北京原副市長劉志華受賄近700萬而被判了死緩，他接受房地產(chǎn)商的大量行賄……貪官的懷抱“溫暖”了房地產(chǎn)商，富裕起來的房地產(chǎn)商一次次“反哺”個別官員，這“互惠互利”背后的本質(zhì)也不過兩個字：權(quán)、利。

　　官員冒著上斷頭臺的危險也愿意為開發(fā)商“兩肋插刀”的背后，有著深刻的根源

　　為什么個別官員熱衷于與開發(fā)商做“朋友”，為什么土地違法問題愈演愈烈，屢禁不止？其實，只要存在著權(quán)力尋租的土壤或空間，腐敗就會如同割了一茬又一茬的野草瘋狂地滋長，這在房地產(chǎn)市場得到了明顯驗證。本來，開發(fā)商與城建官員之間就存在著一種“共生”現(xiàn)象，開發(fā)商既是個別城建官員的“政績推動者”，又是誘導(dǎo)其腐敗的“麻煩制造者”。而當(dāng)雙方臭味相投時，往往會結(jié)成“利益聯(lián)盟”，土地開發(fā)由此成為腐敗高發(fā)地帶。個別官員冒著上斷頭臺的危險也愿意為開發(fā)商“兩肋插刀”的背后，有著深刻的根源。

　　政府承擔(dān)雙重角色；層級制的行政管理結(jié)構(gòu)使得權(quán)力缺乏約束

　　在一定程度上，政府承擔(dān)雙重角色。一方面，政府作為公共利益的代表者，制定政策，調(diào)控經(jīng)濟活動，充當(dāng)裁判員。政府掌握了基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)、房地產(chǎn)等項目的審批權(quán)，這些項目的建設(shè)都需要土地，一些不法開發(fā)商想要獲得低價土地，就向個別抵擋不住誘惑的政府官員尋租。

　　另一方面，政府又掌握數(shù)量龐大的資源，直接作為一個主體參與經(jīng)濟活動，充當(dāng)運動員。各個地方政府都肩負著發(fā)展本地經(jīng)濟的重任，中央在對地方政府官員的政績考核中，GDP是最關(guān)鍵的指標(biāo)，這加劇了他們經(jīng)營土地的沖動。因為他們只有獲得土地，才能用它來招商引資、興辦工業(yè)園區(qū)、進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這些活動中，土地資源的定價權(quán)掌握在相關(guān)官員手中。即便是土地公開招標(biāo)拍賣也無法完全克服其中的利益輸送。個別地方黨政部門齊上陣的直接招商引資行為，更容易加劇土地違法和腐敗行為遏制的難度。

　　另外，層級制的行政管理結(jié)構(gòu)，使地方政府一把手和分管土地的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大，缺乏監(jiān)督和制衡機制。我國的土地主管部門是各級國土部門，但國土部門是政府的一個下屬部門。國土局長要受分管副市長的領(lǐng)導(dǎo)，分管副市長又要受市長和書記的領(lǐng)導(dǎo)。分管副市長、市長和書記如果繞過國土局長直接批地或者干預(yù)土地交易，國土部門是很難有效約束的，紀檢、監(jiān)察等部門在查處時也會遇到困難和阻力。因土地腐敗而落馬的高官，基本上都是分管土地、城建或者重大建設(shè)項目的副市長、區(qū)長。權(quán)力不受約束，自然導(dǎo)致腐敗。

　　相關(guān)的法律并沒有對公共利益作出嚴格的界定

　　一方面，憲法規(guī)定城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著，凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為(即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有土�?來滿足；而另一方面，憲法又強調(diào)，國家只有出于公共利益的需要，才能對農(nóng)地實行征收或征用。

　　正是因為相關(guān)的法律并沒有對公共利益作出嚴格的界定，而政府出于經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)等非公益性需要也必須征用農(nóng)民的土地，盡管個別地方政府的征地行為不少是違法的，但司法部門通常對政府違規(guī)征地引起的法律訴訟多數(shù)不予受理，這就在一定程度上為個別地方政府官員的土地腐敗開了方便之門。

　　由于除了少數(shù)存量的國有土地外，所有新增的城市建設(shè)用地都必須經(jīng)過征地獲得，征地的主體又只有政府，村莊集體土地的流轉(zhuǎn)被嚴格限制在農(nóng)業(yè)用途，因此政府就掌握了建設(shè)用地的供給。在需求不斷上升的情況下，開發(fā)商們明白，只有“搞定”了政府官員，才能以較低成本獲得土地。這就是為什么會有一些政府官員“前仆后繼”倒在土地違法上。壟斷土地供給，給個別腐敗官員利用土地牟取非法利益制造了制度空間。

　　分稅制下地方政府不斷從預(yù)算外尋找收入，土地批租收入沒有納入財政預(yù)算管理

　　1994年分稅制實施之后，中央財政迅速居于主導(dǎo)地位，集中能力越來越強，集中比例越來越高，占稅收總收入的比例一直在55%左右。中央財厚、地方財薄，但中央和地方的事權(quán)劃分格局并沒有多少改變。地方政府用45%左右的相對財政收入，支撐著75%左右的相對支出責(zé)任。這誘使地方政府不斷從預(yù)算外尋找收入來源。當(dāng)?shù)胤秸�府發(fā)現(xiàn)土地是重要的生財之道后，就開始出賣土地為自己籌集財政收入。

　　分稅制的稅種劃分，也使得地方政府有激勵發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，不斷推高房價。根據(jù)分稅制安排，城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等稅種歸地方征收。因此，房地產(chǎn)市場越是活躍，這部分稅收收入就越多。這就激發(fā)了地方政府發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的沖動，把大量的農(nóng)地征收過來發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)發(fā)達的同時，控制土地的政府官員的口袋也就越“發(fā)達”。

　　國家審計署原審計長李金華的報告顯示，2005年全國87個開發(fā)區(qū)有60個違規(guī)低價出讓土地。個別地方為了“招商引資”，在國務(wù)院明令禁止低價出讓土地的情況下，采取先按國家規(guī)定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財政補貼等手段，變相低價出讓土地。這不僅使得個別官員和企業(yè)相互間進行利益輸送，也導(dǎo)致一些企業(yè)惡意圈占、倒賣土地。把土地收入作為預(yù)算外收入，逃避人大監(jiān)督。

　　對策：把土地資源配置權(quán)力交給市場、法律和制度

　　要破解官員與開發(fā)商的“合謀”，從根本上扭轉(zhuǎn)這種局面，還必須多管齊下，從體制、法制和機制入手，同時引入和完善外部監(jiān)督，把土地資源配置權(quán)力交給市場、法律和制度。對此提出一些建議。

　　要斬斷政府官員伸向土地的揩油之手。首先要減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)，特別要從根本上改變個別地方政府利用土地聚財、斂財、生財?shù)男袨�，取締土地財政，國有土地出讓金一律納入財政預(yù)算。建立官員的財產(chǎn)、收入申報制度，對于超出法定收入以上的部分和消費，除非能夠說明來源，否則一律確定為非法所得。

　　改革征地制度，嚴格劃定公共利益的邊界。嚴格規(guī)定征地程序，即使是公益性征地，也要提高公共利益征地補償標(biāo)準，對被征地農(nóng)民給予合理公平的補償，使農(nóng)民分享到工業(yè)化城市化的成果。

　　強化對土地管理部門和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管和約束。簡單的道德說教是不行的，必須在機制上引入各種社會力量(特別是群眾和新聞媒體)來監(jiān)督官員的權(quán)力，加強土地交易的透明性。規(guī)范土地招拍掛出讓程序，明確交易規(guī)則，完善市場運作。

　　改變中央和地方的利益分配格局。使中央政府與地方政府各自的事權(quán)和財權(quán)相對應(yīng)，扭轉(zhuǎn)地方政府借地生財?shù)膬?nèi)在動力。改革現(xiàn)行分稅體制，對現(xiàn)行共享稅的分配比例進行重新劃分，適度提高地方政府(增值稅等稅種)的分享比例。 (作者為清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任、教授 蔡繼明)