行政問(wèn)責(zé)謹(jǐn)防異化為“丟卒保車”的手段

　　主持人：在問(wèn)責(zé)制執(zhí)行過(guò)程中，為什么會(huì)出現(xiàn)一些人所說(shuō)的“丟車保帥”的情況？

　　喬新生：有時(shí)我們看到，一些官員剛剛調(diào)任某個(gè)地方，結(jié)果因?yàn)榘l(fā)生特大安全生產(chǎn)事故而引咎辭職；有的地方官員在沒(méi)有安全監(jiān)管義務(wù)的情況下，卻由于事故重大，不得不辭去現(xiàn)任職務(wù)。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，原因當(dāng)然很多，但我覺得一個(gè)重要原因是我國(guó)還缺乏具體的公務(wù)員工作細(xì)則，黨政機(jī)關(guān)干部職責(zé)還不清晰、崗位還不明確。從表面上來(lái)看，黨政官員職責(zé)重要，但仔細(xì)深究就會(huì)發(fā)現(xiàn)，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部的具體職責(zé)缺乏明確的法律依據(jù)。一個(gè)地方出現(xiàn)重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故之后，上級(jí)官員往往根據(jù)安全生產(chǎn)事故的社會(huì)影響，決定罷免官員級(jí)別的高低。一些地方黨政官員非常重視安全生產(chǎn)責(zé)任，但無(wú)職無(wú)權(quán)，在提高安全生產(chǎn)方面難以有所作為；少數(shù)官員雖然具體負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)責(zé)任，但由于缺乏必要的人事權(quán)和財(cái)權(quán)，很難改變生產(chǎn)現(xiàn)狀，所以，發(fā)生安全事故之后，他們只能飲恨成為“替罪羊”。所以，如何做到權(quán)責(zé)對(duì)等，也是今后完善問(wèn)責(zé)制的一個(gè)課題。

　　陳雄飛：這就是我們常說(shuō)的問(wèn)責(zé)做秀甚至問(wèn)責(zé)異化。問(wèn)責(zé)的目的不僅僅是追究責(zé)任，更是為了預(yù)防，為了問(wèn)題的真正解決。但是目前問(wèn)責(zé)多是局限在引咎辭職、免職階段，對(duì)于如何避免類似事件再次發(fā)生以及如何真正解決問(wèn)題涉及的往往很少。事情過(guò)后，往往是一切照舊。另外，一些地方的問(wèn)責(zé)僅僅為了暫時(shí)平息民憤，或者轉(zhuǎn)移公眾注意視線，對(duì)一些責(zé)任人明降暗升、另外委以他任等。在這里，我們并不是說(shuō)有了問(wèn)題的人不能復(fù)出，但是至少應(yīng)該有一個(gè)合理的程序和更加嚴(yán)格的考核機(jī)制，而不是這邊說(shuō)免職，那邊馬上重新任命，將問(wèn)責(zé)作為一次對(duì)公眾的做秀。更有甚者，一些地方政府部門出于淡化事件影響的考慮，將問(wèn)責(zé)之后的免職、辭職作為替代刑事責(zé)任的理由，這樣，行政問(wèn)責(zé)就異化為“丟卒保車”的手段。

　　毛壽龍：官員問(wèn)責(zé)在我國(guó)尚待形成一整套成熟健全的制度或機(jī)制，現(xiàn)在有的地方官員，雖然按照某一問(wèn)責(zé)辦法被問(wèn)責(zé)，如給予行政處分，但并不影響其升遷，致使這種問(wèn)責(zé)的效果受到質(zhì)疑，給群眾的印象是處分并不重要，只要他有關(guān)系，照樣升官；還有的官員，雖然“引咎辭職”或被撤職，但很快又復(fù)出，而復(fù)出的程序又不公開，致使社會(huì)上議論紛紛。在這個(gè)問(wèn)題上，既要防止對(duì)那些被問(wèn)責(zé)的官員一棍子打死，永世不得翻身，也要防止過(guò)快地讓其復(fù)出，甚至讓其憑不正之風(fēng)將問(wèn)責(zé)的效果虛化。對(duì)于那些確有所長(zhǎng)，或者在實(shí)踐中重新贏得社會(huì)尊敬的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開的方式，特別是通過(guò)群眾選舉的方式，允許其重新參政。特別是對(duì)于主動(dòng)引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，可以予以適當(dāng)安排，并建立跟蹤機(jī)制，對(duì)進(jìn)步較快、在新的崗位上作出成績(jī)的，可根據(jù)工作需要予以提拔使用，努力形成領(lǐng)導(dǎo)干部既能上能下又能下能上的良好局面。

　　主持人：官員被問(wèn)責(zé)原因多種多樣，問(wèn)責(zé)方式也各有不同，辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職，那么請(qǐng)問(wèn)，問(wèn)責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么？

　　喬新生：在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，只有“免去職務(wù)”的概念，沒(méi)有“引咎辭職”的概念；在法律規(guī)定的范圍之外，才有“引咎辭職”的問(wèn)題。換句話說(shuō)，所謂“引咎辭職”，不是上級(jí)黨政機(jī)關(guān)主動(dòng)要求黨政官員辭去職務(wù)，而是黨政官員在意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性之后，主動(dòng)承擔(dān)行政倫理和社會(huì)倫理責(zé)任。現(xiàn)在一些黨政干部雖然“引咎辭職”，但是，職務(wù)消費(fèi)待遇不變，久而久之，就會(huì)出現(xiàn)“引咎辭職”隨意性的現(xiàn)象，“引咎辭職”的行政倫理和社會(huì)倫理功能就會(huì)大大削弱。

　　問(wèn)責(zé)制如何走向更加完善？

　　陳雄飛：?jiǎn)栘?zé)制在我國(guó)發(fā)展的歷史還不長(zhǎng)，總的來(lái)看，這一制度是好的，要持之以恒地堅(jiān)持。但在實(shí)行的過(guò)程中，還有一些不完善的地方，這也是我們今后完善的方向和重點(diǎn)。

　　一、目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)還沒(méi)有專門的、完善的成文法。問(wèn)責(zé)的主要法理依據(jù)主要是《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第八十二條、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》以及《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》。這三種規(guī)范性文件中只有《公務(wù)員法》屬于真正意義上的法律，其它兩種規(guī)范文件雖有一定的約束力，但只能算是執(zhí)政黨的內(nèi)部紀(jì)律規(guī)范。

　　二、我國(guó)各級(jí)政府和政府部門之間的有些職責(zé)不夠清楚、權(quán)限不夠明確，在追究責(zé)任時(shí)，相關(guān)部門相互推諉，出現(xiàn)誰(shuí)都有責(zé)任，誰(shuí)又都沒(méi)有責(zé)任的情況；以至于在問(wèn)責(zé)中，問(wèn)責(zé)客體具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，模糊不清。

　　三、問(wèn)責(zé)程序不健全。目前我國(guó)沒(méi)有明確的問(wèn)責(zé)啟動(dòng)程序，問(wèn)責(zé)機(jī)制如何啟動(dòng)往往取決于行政領(lǐng)導(dǎo)的意志，沒(méi)有規(guī)范可供遵守。目前問(wèn)責(zé)的處理程序也不健全。比如當(dāng)前我國(guó)人大的問(wèn)責(zé)職能雖有法律規(guī)定，但是如何在問(wèn)責(zé)程序啟動(dòng)之后，執(zhí)行聽取報(bào)告、質(zhì)詢、調(diào)查、罷免、撤職、撤銷等問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)，在法律上仍然缺乏可操作的程序。

　　四、目前的問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)范圍過(guò)于狹窄。現(xiàn)有的問(wèn)責(zé)還僅局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上級(jí)對(duì)下級(jí)同體問(wèn)責(zé)，缺乏人大、政協(xié)、民眾等異體問(wèn)責(zé)，更缺乏對(duì)上級(jí)的問(wèn)責(zé)。僅僅是同體，僅僅是上級(jí)對(duì)下級(jí)，這樣的問(wèn)責(zé)制度顯然難以實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的目的。在問(wèn)責(zé)的范圍上，行政問(wèn)責(zé)一般僅停留在人命關(guān)天的大事上，且一般僅限于安全事故領(lǐng)域。行政問(wèn)責(zé)事由只是針對(duì)濫用職權(quán)、玩忽職守的違法行政行為，而不針對(duì)無(wú)所作為的行政行為。問(wèn)責(zé)一般只針對(duì)經(jīng)濟(jì)上的過(guò)失，而對(duì)政治等其他領(lǐng)域的過(guò)失卻不問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)的環(huán)節(jié)也多局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而少問(wèn)責(zé)決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。

　　主持人：如何以問(wèn)責(zé)制為突破口，積極穩(wěn)妥推進(jìn)我國(guó)行政管理體制改革和干部人事制度改革？

　　喬新生：中國(guó)當(dāng)前行政管理體制改革所涉及到的問(wèn)題千頭萬(wàn)緒，過(guò)去中央政府與地方政府職權(quán)劃分不明，出現(xiàn)重大安全責(zé)任事故之后，地方政府官員承擔(dān)更多的責(zé)任。前幾日國(guó)家技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)總局局長(zhǎng)的“引咎辭職”，標(biāo)志著中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度正在發(fā)生悄悄完善，“刑不上大夫”的現(xiàn)象正在改變。