為克服和解決機構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等政府管理問題，市場經(jīng)濟比較成熟的國家率先探索并實施了大部門體制改革

　　在現(xiàn)代化的過程中，許多國家在不同程度上陸續(xù)采用了以市場為導(dǎo)向來推動經(jīng)濟發(fā)展，以政府為核心和通過第三部門的配合來強化社會管理的思路。所以，各個國家在政府職能與政府機構(gòu)設(shè)置方面出現(xiàn)了一些帶有相當(dāng)普遍性，并且被實踐證明有其一定合理性的做法。但是，受經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、政治文化傳統(tǒng)、法治建設(shè)程度等因素的制約，各國政府機構(gòu)設(shè)置依然存在很大差異，并都在努力保持自己的某些特色。這種共性與個性的交互作用，為各個國家在政府機構(gòu)設(shè)置方面既相互借鑒又合理保持特色提供了空間。

　　“大部門體制”就是為了克服和解決機構(gòu)重疊、職能交叉和權(quán)責(zé)脫節(jié)等政府管理問題，由市場經(jīng)濟比較成熟的國家，率先探索并逐步實行的一種行政管理模式。

　　設(shè)置多少核心機構(gòu)比較合理

　　所謂中央政府核心機構(gòu)，在國外一般是指參加內(nèi)閣的部級首長領(lǐng)導(dǎo)的中央政府的主要組成部門，也有人稱其為內(nèi)閣機構(gòu)。不過有些國家并沒有明確的內(nèi)閣設(shè)置，所以通稱為中央政府核心機構(gòu)。它大體相當(dāng)于我國的國務(wù)院組成部門。

　　在已經(jīng)加入聯(lián)合國的200個成員國中，本課題組重點考察了兩類國家，一類是普遍實行市場經(jīng)濟并且經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高的國家，以經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)的29個成員國為代表；另一類是處于市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的大國和發(fā)展中大國，主要包括俄羅斯、印度、巴西等7個國家。

　　在經(jīng)合組織成員國中，從數(shù)量考察，中央機構(gòu)設(shè)置最多的是新西蘭，現(xiàn)政府的核心機構(gòu)約有30個(一個內(nèi)閣部長往往兼任幾個部的首長，內(nèi)閣部長人數(shù)只有19人)，其次是加拿大26個，其他國家都在20個以下。其中，澳大利亞和英國19個，美國和法國15個，德國14個，日本12個，機構(gòu)設(shè)置最少的瑞士只有8個。中央政府核心機構(gòu)設(shè)置數(shù)量平均為16個。與我國國務(wù)院目前有28個組成部門相比較，數(shù)量相對較少。

　　從具體部門設(shè)置看，則呈現(xiàn)“共性”與“特色”的結(jié)合。經(jīng)合組織成員國的中央政府核心機構(gòu)中，大約1/3名稱與職能相同，比如普遍設(shè)有國防部、財政部等；大約1/3的部門名稱和職能基本相同或相近；其余則根據(jù)各國國情有所不同。比如，美國設(shè)有退伍軍人事務(wù)部，韓國設(shè)有統(tǒng)一部，澳大利亞現(xiàn)政府則設(shè)置了氣候變化部。

　　在中央政府部門設(shè)置上，較充分地實行了大部門體制。比如，普遍設(shè)置了大農(nóng)業(yè)部、大交通部和大環(huán)境部，分別綜合負責(zé)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)政策，陸、海、空交通運輸政策和環(huán)境保護政策等相關(guān)的政府事務(wù)。

　　處于市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的印度、印尼、俄羅斯、阿根廷、埃及、巴西和南非等國家，中央政府核心機構(gòu)的設(shè)置數(shù)量總體相對較多。其中數(shù)量最少的阿根廷只有11個，俄羅斯15個，其他幾個國家都在20個以上，印度最多，共設(shè)41個部門。7國平均為28個。由于機構(gòu)數(shù)量多，具體機構(gòu)設(shè)置的差異也比較大，其中阿根廷和俄羅斯聯(lián)邦政府的大部門設(shè)置相對較好。在俄羅斯，代表性的大部門設(shè)置有衛(wèi)生與社會發(fā)展部、交通部等，前者統(tǒng)籌負責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)以及消費者權(quán)益保護等多項政府職能，后者則全面負責(zé)陸、海、空交通運輸以及國土測繪與制圖等政策。而部門較多的國家無所謂大部門體制。

　　英國最早實行大部門體制

　　經(jīng)合組織國家，特別是美、英、法、日、德等主要發(fā)達國家，中央政府核心機構(gòu)數(shù)量不多，相對精干，究其原因，很大程度上得益于大部門體制的實行。

　　英國是發(fā)達國家中較早實行大部門體制的國家。20世紀(jì)60年代后期，英國開始在內(nèi)閣中組建被稱為“超級部(giantdepartment)”的大部門，擴大業(yè)務(wù)管轄范圍，將多種內(nèi)容和有聯(lián)系的事務(wù)交由其管理。如1964年將原有的國防部、海軍部、陸軍部和空軍部合并為新的國防部，1968年外交部和聯(lián)邦事務(wù)部合并為外交和聯(lián)邦事務(wù)部，社會安全部和衛(wèi)生部重組為衛(wèi)生和社會安全部，1970年住房和地方政府部、公共建筑與工程部、運輸部合并為環(huán)境事務(wù)部，貿(mào)易部和技術(shù)部合并為貿(mào)易與工業(yè)部，海外發(fā)展部并入外交與聯(lián)邦事務(wù)部。

　　經(jīng)過歷屆內(nèi)閣的不斷調(diào)整，到本屆布朗內(nèi)閣，核心機構(gòu)共設(shè)置19個。具有代表性的“超級部”主要包括文化、信息與體育部，商務(wù)、企業(yè)與規(guī)制改革部，環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部等。其中的商務(wù)、企業(yè)與規(guī)制改革部整合了過去的貿(mào)易與工業(yè)部的全部職能以及內(nèi)閣辦公室的部分職能，全面負責(zé)企業(yè)與商務(wù)關(guān)系、地區(qū)發(fā)展、市場公平、能源政策以及經(jīng)濟規(guī)制管理與改革事務(wù)等。

　　法國中央政府各部的設(shè)置沒有具體的法律規(guī)定，一般由總理在組織政府時根據(jù)需要確定。19世紀(jì)下半期，法國中央政府只有5或6個部的設(shè)置，而到了第五共和國時期，中央政府最多曾設(shè)置約30個部。其后，法國政府也進行了大部門體制的探索和改革。本屆政府在薩科齊于2007年當(dāng)選總統(tǒng)并任命菲永擔(dān)任總理后，宣布中央政府由15個部組成，其中的經(jīng)濟、財政與就業(yè)部和環(huán)境、發(fā)展與海洋部等，均為典型的大部門。例如，環(huán)境、發(fā)展與海洋部綜合負責(zé)資源、國土與政策、能源與氣候政策、可持續(xù)發(fā)展政策、災(zāi)害防治政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與交通政策等。

　　日本的大部門體制改革

　　日本中央政府2001年正式實施以大部門體制為重點的行政改革，主要目標(biāo)是為了克服“部門主義”，核心內(nèi)容是重組原有的22個省廳。重組原則包括依政策課題、施政目標(biāo)與任務(wù)，重新按相同或相近職能組合部門，并重視部門的統(tǒng)合性與整體性；利益相反與性質(zhì)不同(如經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護)的業(yè)務(wù)要盡量放在不同部門；部門之間在規(guī)模和權(quán)限方面要盡量保持均衡。

　　按照這個原則，中央政府核心機構(gòu)大幅削減為12個省廳。原有職能重復(fù)或互補性高的11個省廳，統(tǒng)合改組為4個省，原郵政省、自治省、總務(wù)廳合并為總務(wù)省，文部省、科學(xué)技術(shù)廳合并為文部科學(xué)省；厚生省、勞動省合并為厚生勞動省；運輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳、國土廳等合并為國土交通省。環(huán)境廳升格為環(huán)境省。其他七個省廳則根據(jù)任務(wù)需要，重新調(diào)整職能和負責(zé)的業(yè)務(wù)。

　　與上述省廳部門重組相配合，建立了三個層次的中央省廳間協(xié)調(diào)機制：一是在首相的直接領(lǐng)導(dǎo)下，由內(nèi)閣官房(相當(dāng)于我國的國務(wù)院辦公廳)主導(dǎo)的部門協(xié)調(diào)，為最高協(xié)調(diào)機制；二是由首相就特定政策問題任命的“特命內(nèi)閣大臣”主持召開相關(guān)閣僚聯(lián)合會議，協(xié)調(diào)省廳間的問題；三是省廳部門間的直接協(xié)調(diào)機制，一般特定政策問題由該政策的主要負責(zé)部門擁有協(xié)調(diào)權(quán)，其他部門參與配合。

　　在規(guī)劃和實施大部門體制改革過程中，日本政府專門成立了由首相直接領(lǐng)導(dǎo)的“行政改革會議”，吸收專家和社會有識人士參與，充分研討，獨立形成改革建議，政府對建議給予最大限度的尊重。同時，在部署改革過程中，堅持立法先行，到2001年改革正式實施，共提交立法機關(guān)審議通過了數(shù)十部相關(guān)法律，保證了改革的規(guī)范性和嚴肅性。在2001年中央政府改革的基礎(chǔ)上，近年日本的地方政府也積極推行大部門體制改革。

　　幾點啟示

　　其一，從大部制實施比較充分的國家來看，中央政府核心機構(gòu)的理想設(shè)置數(shù)量似乎應(yīng)該控制在20個以下。目前我國國務(wù)院組成部門有28個，同一些發(fā)展中大國相比似乎并不顯多。不過，考慮到國務(wù)院還有1個直屬特設(shè)機構(gòu)、14個直屬機構(gòu)、5個辦事機構(gòu)、18個部委管理的國家局和多個事業(yè)單位的存在以及施政過程中現(xiàn)實存在的“政出多門”、“九龍治水”等問題，進行大部門體制的改革和探索，顯然是必要的。從長遠目標(biāo)看，在實施大部門體制的基礎(chǔ)上，將國務(wù)院組成部門的數(shù)量逐步調(diào)整到20個稍多一點，應(yīng)當(dāng)是比較理想的。

　　其二，在職能和任務(wù)整合的基礎(chǔ)上探索試行大部門體制，是克服部門主義的有效途徑，這已經(jīng)為很多國家的行政改革經(jīng)驗所證明。

　　其三，在積極探索實行大部門體制的同時，也應(yīng)注意組建大部門要有一定的限度。首先，任務(wù)和利益取向相沖突的政府職能不宜放在一起，由一個部門負責(zé)施行；其次，在組建大部門時，也要考慮部門之間力量和規(guī)模的平衡，大部門不宜規(guī)模太大，以致成為超越同一系列的其他部門之上的“部上之部”，那樣，反而會造成變相增加行政層級等新的行政管理問題。

　　其四，從英、法、日等國大部門體制改革的經(jīng)驗看，作為重大的行政管理改革措施的出臺，需要從國情和現(xiàn)實出發(fā)，逐步展開，不可操之過急。同時，借鑒日本的經(jīng)驗，大部門體制改革，應(yīng)堅持依法展開，通過立法機關(guān)的審議，以法律的形式對行政改革作出明確和具體的規(guī)范，有助于保障改革實施過程的嚴肅性。

　　其五，在中央政府推動大部門體制改革的同時，可以而且應(yīng)該鼓勵地方各級政府也作積極的探索。在這個問題上，中央政府部門要堅決克服“上下對口”“左右對齊”的慣性思維。(文/南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院課題組，本文由賈義猛執(zhí)筆)