專家解讀法治政府29條意見 民告官案一把手應(yīng)出庭

　　近日，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的29條意見，這是在時(shí)隔6年之后，配合《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》出臺(tái)的進(jìn)一步推進(jìn)依法行政的具體意見。中國(guó)青年報(bào)記者就此采訪了中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、行政法專家馬懷德教授。

　　政府立法要聽取公眾意見

　　摘要：政府立法要充分反映人民意愿。嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序，完善公眾參與政府立法的制度和機(jī)制，保證人民群眾的意見得到充分表達(dá)、合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)。

　　事例：10月18日，北京市政府法制辦向社會(huì)公開征集2011年度政府立法項(xiàng)目建議。這是北京市首次向社會(huì)公開征集政府立法項(xiàng)目(限于政府規(guī)章)，從立法源頭上收集公眾意見和建議。

　　據(jù)了解，征集采取定向和非定向相結(jié)合的方式，包括以書面形式向本市的高校、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)組織等機(jī)構(gòu)定向征集項(xiàng)目建議；通過(guò)媒體發(fā)布公告，向社會(huì)公眾征集項(xiàng)目建議；社會(huì)公眾可通過(guò)信件、傳真和電子郵件等形式，提交立法項(xiàng)目建議。

　　馬懷德：在立法過(guò)程中，向社會(huì)公開征集建議的做法，日益成為法律法規(guī)出臺(tái)前的常規(guī)做法。不過(guò)，這只在中央和省一級(jí)政府部門中做得更好一些。此次國(guó)務(wù)院出臺(tái)的意見，重在“建立健全”，可以看做是國(guó)務(wù)院在法規(guī)和規(guī)章出臺(tái)前提出的特定要求。

　　部門利益和地方保護(hù)傾向是政府立法的頑疾之一。此次出臺(tái)的意見為克服這兩個(gè)弊病，提出了制度保障措施，一是公眾參與，二是強(qiáng)化政府法制機(jī)構(gòu)在政府立法中的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

　　以往，地方法規(guī)、部門規(guī)章的出臺(tái)，往往從自身出發(fā)，自行決定，法規(guī)、規(guī)章之間“打架”的情況屢見不鮮。意見要求，涉及重大意見分歧、達(dá)不成一致意見的，政府法制機(jī)構(gòu)要及時(shí)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府決定。

　　盡管之前我們也有這樣的做法，但制度化不夠，此次的明確規(guī)定有望緩解或者減少政府立法中部門利益的影響和地方保護(hù)傾向。

　　廣州地鐵免票政策“朝令夕改”不應(yīng)重演

　　摘要：加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)，健全重大行政決策規(guī)則，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化。要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。

　　事例：11月6日，廣州宣布要取消亞運(yùn)期間公交地鐵免費(fèi)政策，改為發(fā)放交通補(bǔ)貼。此次變化，是為修正公共交通免費(fèi)政策的缺陷。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣州公共交通免費(fèi)一周，公交地鐵的日客流量高達(dá)1754萬(wàn)人次，其中地鐵日客流量接近800萬(wàn)人次，大大超出地鐵運(yùn)輸能力。地鐵一直超負(fù)荷運(yùn)行，一周以來(lái)，啟動(dòng)三級(jí)客流控制高達(dá)144次，嚴(yán)重影響了地鐵正常安檢和亞運(yùn)安保工作，也給市民上下班及正常出行造成極大不便。

　　馬懷德：意見規(guī)定的“五大程序”是行政決策前連貫的、必經(jīng)的程序，既是保障公眾知情權(quán)的需要，也是對(duì)行政決策進(jìn)行科學(xué)把關(guān)的需要。

　　目前政府重大事項(xiàng)決策的程序和機(jī)制，比較多的是各級(jí)政府參照《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》來(lái)制定內(nèi)部規(guī)范，對(duì)重大事項(xiàng)決策程序提出基本原則和大致框架。自2005年以來(lái)，不少地方政府還出臺(tái)了專門的立法。

　　我國(guó)目前還沒(méi)有專門的行政程序法，因此，“五大程序”就如何提高決策民主化、科學(xué)化水平提出了非常有針對(duì)性和建設(shè)性的要求。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多失誤的決策都會(huì)產(chǎn)生后續(xù)問(wèn)題和矛盾，這嚴(yán)重降低了政府公信力。通過(guò)制度規(guī)范決策行為，防止決策的隨意性、主觀性、盲目性，是政府依法行政、科學(xué)施政的重要前提。

　　用依法行政杜絕“宜黃事件”

　　摘要：強(qiáng)化行政首長(zhǎng)作為推進(jìn)依法行政第一責(zé)任人的責(zé)任。行政首長(zhǎng)要對(duì)本地區(qū)、本部門依法行政工作負(fù)總責(zé)，切實(shí)承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，將依法行政任務(wù)與改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)一起部署、一起落實(shí)、一起考核。

　　事例：江西宜黃拆遷自焚事件發(fā)生后，一篇題為“透視江西宜黃強(qiáng)拆自焚事件”的文章出現(xiàn)在媒體上。該文提出：“地方政府為實(shí)施地方發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)拆在所難免，或者說(shuō)不得已為之，否則，一切發(fā)展免談�！�

　　有評(píng)論指出，此次事件中，當(dāng)?shù)卣�府明顯違法行政。不少地方政府官員在急功近利的城市化沖動(dòng)和扭曲的政績(jī)觀雙重作用下，打著“公共利益”的幌子，行犧牲農(nóng)民等弱勢(shì)群體利益、換取GDP、進(jìn)而換取“官帽”之實(shí)。

　　馬懷德：此項(xiàng)規(guī)定解決了以往官員依法行政動(dòng)力不足的問(wèn)題，也是意見的亮點(diǎn)之一。

　　以往，依法行政不是考核內(nèi)容，與干部提拔晉升無(wú)關(guān)，因此，在一些官員眼中，面對(duì)矛盾和問(wèn)題，是否依法處理，無(wú)足輕重。在現(xiàn)階段，一把手個(gè)人有法律意識(shí)往往有利于依法行政工作的開展。意見把依法行政列入考核范疇，無(wú)疑為講法治注入了動(dòng)力。

　　同時(shí)，意見要求建立法律知識(shí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制，擬任地方人民政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，任職前要考察其掌握相關(guān)法律知識(shí)和依法行政情況。依法行政成為組織人事部門考察干部的依據(jù)之一，這將大大改變官員既有的政績(jī)觀。

　　公開是原則，不公開是例外

　　摘要：認(rèn)真貫徹實(shí)施政府信息公開條例，堅(jiān)持以公開為原則、不公開為例外，凡是不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息，都要向社會(huì)公開。對(duì)人民群眾申請(qǐng)公開政府信息的，要依法在規(guī)定時(shí)限內(nèi)予以答復(fù)，并做好相應(yīng)服務(wù)工作。建立健全政府信息公開的監(jiān)督和保障機(jī)制，定期對(duì)政府信息公開工作進(jìn)行評(píng)議考核。

　　事例：2009年，廣州市開了公布市級(jí)財(cái)政預(yù)算之先河。今年3月，廣東省財(cái)政廳首次在其網(wǎng)站上發(fā)布了廣東省2009年預(yù)算執(zhí)行情況和2010年的預(yù)算，包括廣東省2009年一般預(yù)算收入執(zhí)行情況表、2010年廣東省財(cái)政一般預(yù)算收支表、廣東省2010年省級(jí)一般預(yù)算收支表等9個(gè)表格。

　　但有專家指出，財(cái)政廳公布的表格太簡(jiǎn)單，不夠詳細(xì)。

　　馬懷德：《綱要》對(duì)政府公開的內(nèi)容沒(méi)有太多涉及，直到《政府信息公開條例》，內(nèi)容也僅限于“信息”，而在此次出臺(tái)的意見中，公開的內(nèi)容擴(kuò)展到了政務(wù)和行政活動(dòng)。在2008年實(shí)施的《政府信息公開條例》中，公開與否的自由裁量權(quán)其實(shí)是交給政府的，政府可以“三安全一穩(wěn)定”為由拒絕公民申請(qǐng)。此次出臺(tái)的意見明確提出了以公開為原則、不公開為例外，這是非常值得肯定的進(jìn)步，將是下一步法治政府建設(shè)的加速器。

　　意見要求，政府部門面對(duì)公眾申請(qǐng)時(shí)，要“依法在規(guī)定時(shí)限內(nèi)予以答復(fù)，并做好相應(yīng)服務(wù)工作”，不但要公開，還要提供進(jìn)一步的服務(wù)，這就切實(shí)把公眾的知情權(quán)和政府自我約束的意愿結(jié)合在了一起。雖然增加了政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員的壓力，但對(duì)他們廉潔高效地開展行政工作，是大有裨益的。

　　不履行行政復(fù)議決定要被追責(zé)

　　摘要：充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決矛盾糾紛中的作用，努力將行政爭(zhēng)議化解在初發(fā)階段和行政程序中。暢通復(fù)議申請(qǐng)渠道，簡(jiǎn)化申請(qǐng)手續(xù)，方便當(dāng)事人提出申請(qǐng)。行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格履行行政復(fù)議決定，對(duì)拒不履行或者無(wú)正當(dāng)理由拖延履行復(fù)議決定的，要依法嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的責(zé)任。

　　事例：2009年8月，北京市昌平區(qū)43戶居民因陽(yáng)坊鎮(zhèn)強(qiáng)制拆除溫室大棚的行為，向昌平區(qū)政府申請(qǐng)行政復(fù)議。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)3個(gè)月的審查，昌平區(qū)政府最終認(rèn)定陽(yáng)坊鎮(zhèn)的行政行為違法，申請(qǐng)人可以向陽(yáng)坊鎮(zhèn)政府提起國(guó)家賠償。但當(dāng)他們滿心歡喜地拿著這份行政復(fù)議決定書向陽(yáng)坊鎮(zhèn)政府索賠時(shí)，卻遭到了對(duì)方的拒絕。

　　馬懷德：行政復(fù)議本是通過(guò)行政救濟(jì)途徑解決行政爭(zhēng)議的一種方法，但由于公眾認(rèn)知度不夠、獨(dú)立性不夠、公信力不足，導(dǎo)致采用率非常低。我國(guó)一年通過(guò)行政復(fù)議解決的矛盾糾紛，只有八九萬(wàn)件，根本不能達(dá)到解決糾紛、降低司法成本的目的。

　　意見提出了“暢通”申請(qǐng)渠道、簡(jiǎn)化手續(xù)，這就降低了行政復(fù)議的門檻，方便老百姓選擇這種爭(zhēng)端解決模式。另一方面，拒不履行、拖延履行復(fù)議決定的，要追究有關(guān)人員責(zé)任，這就從結(jié)果上、機(jī)制上打消了老百姓的顧慮，使他們樂(lè)意選擇行政復(fù)議這個(gè)渠道解決問(wèn)題。

　　重大“民告官”案件一把手應(yīng)出庭

　　摘要：完善行政應(yīng)訴制度，積極配合人民法院的行政審判活動(dòng)，支持人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。對(duì)人民法院受理的行政案件，行政機(jī)關(guān)要依法積極應(yīng)訴，按規(guī)定向人民法院提交作出具體行政行為的依據(jù)、證據(jù)和其他相關(guān)材料。對(duì)重大行政訴訟案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要主動(dòng)出庭應(yīng)訴。

　　事例：截至2009年，山西省太原市法院共審理各類“民告官”案件1000余件。在2008年前，行政一把手出庭應(yīng)訴率一直為零，直到2008年，僅有6起案件中行政一把手出庭應(yīng)訴。

　　馬懷德：法院是監(jiān)督政府依法行政的最后一道防線，但是，有相當(dāng)數(shù)量的行政機(jī)關(guān)一把手不但不出庭，甚至還要干預(yù)司法審判，法院裁判對(duì)這些機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)無(wú)足輕重。這不但有損于司法權(quán)威，也違背了行政訴訟制度的初衷，會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)整個(gè)司法制度的不信任。

　　意見要求行政機(jī)關(guān)積極應(yīng)訴，重大案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要主動(dòng)出庭應(yīng)訴，這有非常積極的示范作用，既能督促一把手學(xué)法、懂法、用法，也能讓其他公務(wù)員增強(qiáng)法治意識(shí)，提高依法行政的自覺(jué)性。從效果來(lái)說(shuō)，一把手出庭應(yīng)訴也能減少中間溝通環(huán)節(jié)，節(jié)約行政成本。(李麗)