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　　全國(guó)人大或者地方人大的一些制度探索，正在逐漸使人大找到自己的感覺(jué)，將憲法上的條文逐漸地變成限制權(quán)力的現(xiàn)實(shí)，一步一步地滿足人民對(duì)于民主、對(duì)于正義、對(duì)于權(quán)利的渴望，從而一點(diǎn)一滴地推動(dòng)中國(guó)朝著憲政的方向演進(jìn)

　　“這場(chǎng)述職對(duì)我個(gè)人來(lái)講刻骨銘心”。

　　這是北京市財(cái)政局局長(zhǎng)吳世雄9月10日在向北京市人大常委會(huì)完成述職報(bào)告并接受評(píng)議后發(fā)表的評(píng)論。他是自1999年北京市人大常委會(huì)對(duì)人大選舉任命的一府兩院工作人員履職情況進(jìn)行評(píng)議以來(lái)第11位接受評(píng)議的官員。

　　聽(tīng)取行政官員述職并對(duì)其表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)議，這是近年來(lái)人大制度創(chuàng)新的一個(gè)重要內(nèi)容。根據(jù)憲法，人民代表大會(huì)制度是中國(guó)政制安排的核心。全國(guó)人大是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，地方人大是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，其他立法、行政、司法等權(quán)力都是從這一權(quán)力中派生出來(lái)的。因此，中國(guó)憲政建設(shè)的主要依托，就是人大制度。

　　而近些年來(lái)，全國(guó)人大或者地方人大，都在探索一些新的制度，形成了一些新慣例，而其方向也是相當(dāng)清楚的，那就是：從原則上，確立憲法至上的地位，保障人權(quán)；從具體制度上說(shuō)，則在細(xì)節(jié)上約束權(quán)力，比如，強(qiáng)化預(yù)算審議、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，監(jiān)督官員及重大行政活動(dòng)。人民寄望人大，而人大的這些制度創(chuàng)新也使其向著滿足人民對(duì)于民主、對(duì)于正義、對(duì)于權(quán)利的渴望，邁出一步又一步。

　　讓人民選出自己的代表

　　憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。不過(guò)，現(xiàn)代民主政治大體上屬于代議民主，因此，人民必然通過(guò)其代表及其代表所認(rèn)可之行政部門來(lái)行使其權(quán)力�，F(xiàn)實(shí)中民主的政治生活，在很大程度就是由一次接一次選舉構(gòu)成的。各地人大代表選舉制度變革的總方向，就是盡可能地減少非民主的因素，而增加選舉過(guò)程的公開(kāi)性、公平性、公正性。

　　比如，最近全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《選舉法》修正案，將有助于減少直選程序中的黑箱操作。本次提請(qǐng)審議的修正案則確定，在直選人大代表時(shí)，也可以采用預(yù)選程序。這樣的程序，確實(shí)可能會(huì)增加一些選舉成本，但它可以使選舉過(guò)程始終處于陽(yáng)光之下，從而保證選舉過(guò)程從一開(kāi)始就是公正的。

　　法律也將為選舉過(guò)程中選民與人大代表候選人之間的了解、互動(dòng)提供更方便的渠道。民主政治區(qū)別于其它政治形態(tài)的關(guān)鍵特征就是，它是一種公開(kāi)的政治。最起碼，候選人需要經(jīng)過(guò)選民的親眼審查。

　　去年4月，30多名居民的聯(lián)名推選，使40多歲的肖幼美成為深圳市羅湖區(qū)12選區(qū)4名提名候選人中惟一的居民推薦候選人。她知道自己在動(dòng)員選民方面缺乏組織上的優(yōu)勢(shì)，于是，她另辟蹊徑，貼出一張自我介紹的海報(bào)，成為當(dāng)?shù)氐谝粋�(gè)打破傳統(tǒng)競(jìng)選方式的候選人。

　　這一做法在當(dāng)?shù)匾�起�?zhēng)議，有人指責(zé)這是一種“非組織行為”。實(shí)際上，現(xiàn)行選舉法規(guī)定，推薦代表候選人的黨派、團(tuán)體或者選民可以在選民小組或者代表小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況。但對(duì)于候選人能否自我介紹，尤其是能否用張貼海報(bào)、發(fā)表演講等方式爭(zhēng)取選民支持，《選舉法》并無(wú)明文規(guī)定。

　　假如按照法治的基本原則，法無(wú)明文禁止即可自由行動(dòng)，那么，人大代表候選人本來(lái)是可以利用某些場(chǎng)合或某種媒體介紹自己和自己的綱領(lǐng)的。但是，主管選舉的官員基本上不具備這樣的觀念。

　　法律終于在現(xiàn)實(shí)面前放寬了尺度。選舉法修正案草案增加規(guī)定：“選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題”。

　　這樣的立法精神，為未來(lái)的選舉過(guò)程留下了充分的想象空間。候選人可以選擇在與選民見(jiàn)面時(shí)發(fā)表演講，介紹自己的參政設(shè)想，從而爭(zhēng)取選民的支持。假如同時(shí)安排幾個(gè)候選人與選民見(jiàn)面，甚至可以進(jìn)行辯論。這樣，選民在投票選擇人大代表時(shí)，也將有更多針對(duì)性。這個(gè)制度框架也將使選舉過(guò)程具有更強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)意味，也就給了選民以更大選擇空間。

　　當(dāng)然，更具有創(chuàng)新意義的則是“獨(dú)立候選人”的出現(xiàn)及其被容忍。5月15日，深圳福田區(qū)有4位選民分別在不同選區(qū)，以獨(dú)立候選人身份參選區(qū)人大代表；最終，獨(dú)立候選人、深圳高級(jí)技工學(xué)校校長(zhǎng)(海歸碩士)王亮高票擊敗正式候選人。深圳的獨(dú)立候選人開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)的先例。

　　熟悉立法的技藝

　　按照憲制設(shè)計(jì)，全國(guó)及省市人大的主要職能是立法。傳統(tǒng)上，人大在行使這一權(quán)力時(shí)，面臨著立法專業(yè)技術(shù)上的難題：每年一度的人大會(huì)議會(huì)期過(guò)短，人數(shù)過(guò)多，無(wú)法深入地對(duì)法律提案進(jìn)行審議。

　　人大常委會(huì)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，具有一定的審議能力。不過(guò)，這種能力仍然是有限的。因?yàn)槟壳八鶎徸h的立法，涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)，大多具有相當(dāng)強(qiáng)的專業(yè)性，涉及到大量細(xì)節(jié)，而魔鬼往往就隱藏在細(xì)節(jié)中。反過(guò)來(lái)看，對(duì)一項(xiàng)議案，常委會(huì)委員中具有相應(yīng)專業(yè)背景者，必然是比例相當(dāng)小的少數(shù)，這將使審議流于形式，從而使起草法律草案的行政部門、監(jiān)管部門實(shí)際上主導(dǎo)了整個(gè)立法，因此，在立法程序上，存在著相當(dāng)嚴(yán)重的“立法部門化”傾向，而使法律法規(guī)難免有失公平。

　　根據(jù)這種情況，各地人大嘗試彌補(bǔ)自己知識(shí)上的不足。2002年初，深圳市人大常委會(huì)推出了人大助理制度，即聘請(qǐng)19名法律助理作為“高級(jí)義務(wù)工”，為兼職委員提供“一對(duì)一”服務(wù)。去年6月17日，上海市人大常委會(huì)聘請(qǐng)鄧進(jìn)等18名學(xué)歷高、年紀(jì)輕、有專業(yè)背景的人大代表為專門委員會(huì)咨詢組成員；成都市人大常委會(huì)提出嘗試建立立法助理制度，為統(tǒng)一審議人員行使審議權(quán)提供服務(wù)。11月11日起，重慶市人大常委會(huì)委員可以向市人大法制委員會(huì)申請(qǐng)選聘1名立法助理。廣東省、湖北省、鄭州市等地也已成立了立法咨詢委員會(huì)或聘請(qǐng)了立法咨詢員。

　　相對(duì)于給一些專門委員會(huì)聘請(qǐng)助理，給委員聘請(qǐng)助理，對(duì)于推進(jìn)人大常委會(huì)的憲政轉(zhuǎn)型，具有更為實(shí)質(zhì)性的意義。立法權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)落實(shí)到具體的常委會(huì)委員，使其要以自己在常委會(huì)中的活動(dòng)，真正對(duì)人大代表、對(duì)選民負(fù)起責(zé)任。只有形成一批負(fù)責(zé)任、而又具備立法能力的委員，才有可能形成一個(gè)恰當(dāng)履行憲法賦予其職能的人大常委會(huì)。

　　當(dāng)然，人大常委會(huì)委員立法技藝的提高，也需要以常識(shí)理性來(lái)平衡。一個(gè)社會(huì)的立法，既需要訴諸立法的專業(yè)技藝，使之合乎理性，同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮普通民眾的感情和判斷。立法聽(tīng)證會(huì)則是吸納民眾意見(jiàn)的有效途徑。北京市人大常委會(huì)法制委員會(huì)最近就《北京市實(shí)施＜中華人民共和國(guó)道路交通安全法＞辦法》(征求意見(jiàn)稿)中的兩條召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。

　　人民參與立法或行政決策，既是為了追求法律與政策的正義性，增進(jìn)公共利益，但同時(shí)也是為了維護(hù)自己的利益。法律或政策必定會(huì)嚴(yán)重地影響人們的權(quán)利和利益。不同群體可能受到的影響是不同的，聽(tīng)證會(huì)則以承認(rèn)社會(huì)利益的分化為前提，提供了一個(gè)使不同群體與政府及彼此間就其利益展開(kāi)理性對(duì)話的制度框架，從而確保法律的公平、正義和理性。而這樣的立法辯論本身是公開(kāi)的、透明的，也對(duì)立法者能構(gòu)成一定約束。

　　嚴(yán)格管住錢袋子

　　去年和今年，國(guó)家審計(jì)署署長(zhǎng)李金華的審計(jì)報(bào)告，均掀起了“審計(jì)風(fēng)暴”。這兩場(chǎng)風(fēng)暴，也暴露了現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制定、執(zhí)行、監(jiān)督制度，存在明顯漏洞。地方行政首長(zhǎng)和各個(gè)部門在預(yù)算問(wèn)題上擁有過(guò)大的自由裁量權(quán)，幾億、幾十億的公共資金，可以隨意挪用、濫用，從而造成巨大的浪費(fèi)，并給貪污腐敗留下極大空間。

　　這是需要各級(jí)人大反思的�，F(xiàn)代議會(huì)之母——英國(guó)議會(huì)——本來(lái)源起于財(cái)政問(wèn)題，各國(guó)議會(huì)的主要職能無(wú)不以審查預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行為其天職，為其制約行政權(quán)力的主要手段；我國(guó)憲法也明確規(guī)定由各級(jí)人大及其常委會(huì)“審查和批準(zhǔn)”相應(yīng)級(jí)別政府的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，但人大一直沒(méi)有很好地運(yùn)用這種權(quán)力。

　　這種情況正在得到改善。政府正在實(shí)施比以前細(xì)密得多的部門預(yù)算，而地方人大也嚴(yán)格地對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行審查。用一個(gè)稍顯夸張的詞，廣東、浙江、湖南、湖北等地都出現(xiàn)了“預(yù)算風(fēng)暴”。

　　不過(guò)，人大的預(yù)算審批之筆仍然沒(méi)有硬起來(lái)。首先，大量公共資金屬于預(yù)算外資金，而這些并未列入人大審查范圍。解決的辦法是將所有公共資金列入預(yù)算審查范圍，而人大有權(quán)控制每一分公共資金的去處。其次，預(yù)算所列內(nèi)容太粗，每個(gè)科目規(guī)模數(shù)額太大，透明度太低。解決的辦法是推進(jìn)和完善部門預(yù)算，并對(duì)各部門預(yù)算分別表決，這樣可以避免預(yù)算搭便車現(xiàn)象。第三，目前只有人大的預(yù)算委員會(huì)或財(cái)經(jīng)工作委員會(huì)審查預(yù)算，導(dǎo)致人手不足，審查不細(xì)，而且，缺乏對(duì)具體行業(yè)的了解，難免受預(yù)算建議部門左右。對(duì)策是，由各專門委員會(huì)分別審查相關(guān)部門的預(yù)算。事實(shí)上，各個(gè)專門委員會(huì)的主要職能就是控制相應(yīng)行政部門的預(yù)算。

　　還有一個(gè)細(xì)節(jié)恐怕也被人們普遍忽視：根據(jù)我國(guó)預(yù)算法的規(guī)定，預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。然而，各級(jí)人大通常是在二三月份召開(kāi)，也就是說(shuō)，當(dāng)年預(yù)算還沒(méi)有經(jīng)過(guò)人大審查批準(zhǔn)，就已經(jīng)開(kāi)始執(zhí)行了。一年內(nèi)有三四個(gè)月時(shí)間的預(yù)算，其實(shí)只是事后追認(rèn)而已。這將預(yù)算審查的效果大打折扣。解決這一問(wèn)題的辦法很簡(jiǎn)單：調(diào)整財(cái)政年度起迄時(shí)間，財(cái)政年度從當(dāng)年4月份起計(jì)算。

　　各地人大也在強(qiáng)化其監(jiān)督行政部門的權(quán)力。不時(shí)出現(xiàn)人大及其常委會(huì)否決行政首長(zhǎng)的人事任免提議、或否決政府工作報(bào)告的新聞。大部分省份的人大也嘗試行政官員向人大述職、接受評(píng)議的制度。

　　期待上下良性互動(dòng)

　　看來(lái)，跟過(guò)去二十多年的市場(chǎng)體制建設(shè)一樣，每一項(xiàng)令人耳目一新的人大制度創(chuàng)新，都首先是從一兩個(gè)地方開(kāi)始，在獲得廣泛關(guān)注后，逐漸擴(kuò)展，并被法律所認(rèn)可。

　　可以說(shuō)，人大制度創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)自人民，來(lái)自人民參政議政的意愿，來(lái)自于基層人大代表的熱情、智慧和技巧。人民希望自己選舉出來(lái)的代表，尤其是他們直接選舉出來(lái)的基層人大代表，能夠表達(dá)他們的意愿，能夠代表他們的利益，維護(hù)他們的權(quán)利。

　　近些年來(lái)，也確實(shí)有一批既具有政治熱情、也勇于對(duì)選民負(fù)責(zé)的人士進(jìn)入人大。而他們參加人大選舉的過(guò)程本身，就體現(xiàn)了一種負(fù)責(zé)任的公民進(jìn)行政治創(chuàng)新的精神。他們進(jìn)入各地人大，也使人大向著自己的本位回歸。

　　來(lái)自人民、來(lái)自基層的動(dòng)力，再加上地區(qū)間的制度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使我們有理由對(duì)人大制度完善的前景保持樂(lè)觀。目前最需要的，是形成自上而下變革與自下而上推動(dòng)的良性互動(dòng)，從而使人大制度富有活力而又有序地走上憲政軌道。

　　稿件來(lái)源：中國(guó)《新聞周刊》,作者：秋風(fēng)