(聲明：刊用中國(guó)《新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書(shū)面授權(quán))
“行人違章，機(jī)動(dòng)車(chē)買(mǎi)單”聽(tīng)證會(huì)引發(fā)了對(duì)立法聽(tīng)證的新一輪關(guān)注。但是，立法聽(tīng)證制度本身的不完善，昭示著立法民主的進(jìn)程尚艱
本刊記者/楊中旭
9月3日下午2時(shí)，幾乎所有的北京出租車(chē)司機(jī)都把電臺(tái)調(diào)到了北京交通廣播電臺(tái)，這里正在直播北京市的首次立法聽(tīng)證會(huì)。
包括李來(lái)生法官和蔣京川律師在內(nèi)的16名代表，從332名報(bào)名的市民中被挑選出來(lái)，向人大常委們陳述意見(jiàn)。
聽(tīng)證會(huì)上的爭(zhēng)論，主要圍繞《北京市實(shí)施〈道路交通安全法〉辦法(征求意見(jiàn)稿)》第69條展開(kāi)，這項(xiàng)條文規(guī)定，機(jī)動(dòng)車(chē)與非機(jī)動(dòng)車(chē)、行人發(fā)生道路交通事故后，兩方或者兩方以上當(dāng)事人不依法報(bào)案或者保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)，致使事故基本事實(shí)無(wú)法查清的，由機(jī)動(dòng)車(chē)一方承擔(dān)全部損害賠償責(zé)任。
正方認(rèn)為，這體現(xiàn)了“以人為本”的執(zhí)政理念，相對(duì)于鋼鐵之軀的汽車(chē)，行人畢竟是血肉之軀。原北京市交管局副局長(zhǎng)段里仁教授認(rèn)為，照顧交通弱勢(shì)群體是用“形式上的不正義”達(dá)到“實(shí)質(zhì)的正義”，是制度本身的正義。
而反方的觀點(diǎn)是，人性關(guān)懷過(guò)猶不及，這有損法律公平，是在傷害守法者。
在聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)前，兩種意見(jiàn)的爭(zhēng)論早已在媒體及民間展開(kāi)，聽(tīng)證會(huì)本身，只是把民間的各方意見(jiàn)，上升到立法過(guò)程中的聽(tīng)證。因此，人們?cè)陉P(guān)注這次立法聽(tīng)證的同時(shí)，也深切地感受到了民主的力量。有媒體評(píng)論說(shuō)，它的意義已經(jīng)超越了立法本身。
從座談會(huì)、論證會(huì)再到聽(tīng)證會(huì)，立法進(jìn)程中民主厚度的增加讓人欣慰。但專家指出，目前的立法聽(tīng)證制度，距離全國(guó)人大通過(guò)《立法法》正式確立不過(guò)4年光景，制度本身難言完善，并且，立法聽(tīng)證也需要更好的外部環(huán)境來(lái)充分發(fā)揮效能。
立法聽(tīng)證的破冰之旅
相對(duì)于“能充分反映民情、民意并能廣聚民智”的聽(tīng)證會(huì)，大多數(shù)人更熟悉座談會(huì)和論證會(huì)。后兩者也是我國(guó)決策機(jī)構(gòu)采用的征集意見(jiàn)的主要方式。他們的范圍不廣，只是集中了一小部分人的意見(jiàn)；雖然論證會(huì)因?yàn)槭菍＜視?huì)而在學(xué)術(shù)上要嚴(yán)謹(jǐn)許多，但以此為根據(jù)制定出的相關(guān)法律和公共政策未必能貼近民情。
據(jù)聽(tīng)證制度專家、中央編譯局比較政治與研究中心主任楊雪東研究員介紹，我國(guó)聽(tīng)證制度的雛形，起源于1993年深圳實(shí)行的價(jià)格審價(jià)制度。1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的通過(guò)，標(biāo)志著聽(tīng)證制度在我國(guó)的確立。2000年3月15日，九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)了《立法法》，其中第三十四條規(guī)定，列入議程的法律案，立法機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式�！�
但在此之后，實(shí)踐中座談會(huì)、論證會(huì)仍然是多數(shù)法律的立法過(guò)程中“聽(tīng)取各方面意見(jiàn)”的形式，正因?yàn)槿绱耍本┑摹笆状瘟⒎?tīng)證”才有了新意，并且引人關(guān)注。
立法聽(tīng)證的現(xiàn)實(shí)困境
9月3日的聽(tīng)證會(huì)引起了北京司機(jī)及市民的廣泛關(guān)注和熱烈參與，并不僅僅因?yàn)檫@是“第一次”，而是因?yàn)樗赡墚a(chǎn)生的后果，與每個(gè)人都息息相關(guān)。
但就全國(guó)而言，并不是所有立法聽(tīng)證都能夠引起這么大的反響。事實(shí)上，在一些城市，很多時(shí)候連參加聽(tīng)證會(huì)的代表都湊不齊。昆明市就發(fā)生過(guò)這樣的事例。
而在省級(jí)人大的立法聽(tīng)證中，這種現(xiàn)象更為普遍。而即便是在通訊相對(duì)發(fā)達(dá)的城市，也有很多居民不愿意更多關(guān)注立法聽(tīng)證會(huì)。而如果沒(méi)有利益和意見(jiàn)的各方參與，則法律難言公平公正。
事實(shí)上，被選擇出來(lái)舉行聽(tīng)證的議題，通常與公民的利益切身相關(guān)，多數(shù)居民沒(méi)有理由不關(guān)心。但是，何以參與者不積極呢？
用一些專家的話來(lái)說(shuō)，“是因?yàn)榘傩者�不信任政府和人大，他們擔(dān)心說(shuō)了白說(shuō)�！�
與行政聽(tīng)證可以直接影響行政決定不同，立法聽(tīng)證只是提供證據(jù)的過(guò)程，只能產(chǎn)生間接的影響，因?yàn)樽罱K的決策權(quán)力在人大代表手中。
從已經(jīng)進(jìn)行的實(shí)踐來(lái)看，選擇什么議題來(lái)聽(tīng)證，選擇什么人來(lái)參與聽(tīng)證，并沒(méi)有一個(gè)明確的或者法定的程序，而全然取決于聽(tīng)證組織者。聽(tīng)證會(huì)上表達(dá)的各種意見(jiàn)能以何種方式，在多大程度上影響到立法結(jié)果，大家也心中無(wú)數(shù)。
毋須諱言的是，長(zhǎng)期以來(lái)，決策者并無(wú)在法律和公共政策出臺(tái)之前廣泛征求民意的習(xí)慣；更多的時(shí)候，只是集中在座談會(huì)和論證會(huì)等小范圍的“閉門(mén)造車(chē)”。即使在聽(tīng)證制度啟步以后，由于缺乏對(duì)聽(tīng)證內(nèi)容和程序的明確法律規(guī)定，公眾事實(shí)上仍被排除在立法程序以外。
包括中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)系主任毛壽龍教授、中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)馬懷德教授、中央編譯局比較政治與研究中心主任楊雪東研究員在內(nèi)的專家對(duì)本刊都表述了如下的觀點(diǎn)：立法制度的不完善是根本原因。
眾所周知，很多中國(guó)法律被譏為“部門(mén)法”，由部門(mén)起草，因而難免帶上部門(mén)色彩。馬懷德教授透露說(shuō)，北京市新交規(guī)在提交之前曾請(qǐng)專家討論過(guò)，他本人也提出了意見(jiàn)，但后來(lái)卻在第69條關(guān)于“機(jī)動(dòng)車(chē)負(fù)全責(zé)”上引起了極大爭(zhēng)議。而這部法規(guī)的起草者，據(jù)專家透露，是北京市公安局交管局。
雖然在一些地方，已經(jīng)開(kāi)始向公民和學(xué)界公開(kāi)征集立法建議，一些學(xué)者、專業(yè)人士以及一些普通公民，也試圖主動(dòng)參與到法律起草過(guò)程中去，如重慶市一家律師事務(wù)所受托起草地方物業(yè)管理法規(guī)。但就整體而言，政府部門(mén)仍然是法律起草的主導(dǎo)部門(mén)。而人大作為立法機(jī)關(guān)，由于此前所述的慣性，也未見(jiàn)有舉行立法聽(tīng)證，也就是聽(tīng)取來(lái)自民間不同意見(jiàn)的動(dòng)力。
正在浙江調(diào)研的楊雪東研究員6日晚間通過(guò)電話告訴本刊，當(dāng)?shù)厝舜髮?duì)推行立法聽(tīng)證制度“有些冷淡”。
“人大法制委員會(huì)的人手有限，聽(tīng)證會(huì)的任務(wù)都落到他們頭上，也難怪他們冷淡”。楊雪東說(shuō)。
表面看來(lái)，這是人大內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的問(wèn)題，但實(shí)際上，卻是決策者在民主推進(jìn)意識(shí)上的欠缺和力度上的不夠。
此外，專家表示，由于立法聽(tīng)證的結(jié)果，人大可以采納，亦可以不采納，依照權(quán)力的無(wú)限性原理，一些地方人大和政府部門(mén)從維護(hù)自身的狹隘利益出發(fā)，對(duì)立法聽(tīng)證具有天然的排斥性。
楊雪東研究員說(shuō)，很多地方嫌麻煩，甚至認(rèn)為立法聽(tīng)證“搗亂”。
值得一提的是，全國(guó)人大至今沒(méi)有搞過(guò)一次立法聽(tīng)證。一些地方人大也就理所當(dāng)然地少搞甚至不搞立法聽(tīng)證。
值得珍惜的民主建制
盡管立法聽(tīng)證制度在推行過(guò)程中的困難不少，包括楊雪東研究員在內(nèi)的一些學(xué)者仍在不遺余力地四處推廣這項(xiàng)具有民主意味的制度。
清華大學(xué)社會(huì)系教授孫立平9月4日在參加一個(gè)學(xué)術(shù)研討會(huì)時(shí)，面對(duì)包括中國(guó)《新聞周刊》在內(nèi)的多家媒體表示，民眾的聲音，必須通過(guò)相應(yīng)的機(jī)制充分地表達(dá)出來(lái)。而目前的中國(guó)，民眾聽(tīng)得到的，更多的是強(qiáng)勢(shì)群體的聲音。他指出，雖然法律上對(duì)民意的表達(dá)給予了充分的自由，但實(shí)施狀況并不理想，甚至民訴無(wú)門(mén)。他認(rèn)為，月余之前發(fā)生的銀川出租車(chē)司機(jī)罷工風(fēng)波，也許會(huì)在將來(lái)成為標(biāo)志性的民意訴求。而以極端的方式表訴求，是民眾的無(wú)奈，也反映了民意表達(dá)渠道的匱乏。
此次北京立法聽(tīng)證會(huì)，明顯可以看出兩個(gè)“對(duì)立”的利益群體：有車(chē)族與無(wú)車(chē)族。在進(jìn)行價(jià)格聽(tīng)證時(shí)，畢竟還有像消費(fèi)者協(xié)會(huì)這樣的職業(yè)機(jī)構(gòu)部分地代表著消費(fèi)者的利益(雖然消費(fèi)者協(xié)會(huì)從屬于工商局，并不獨(dú)立)，而在這次立法聽(tīng)證時(shí)，利益雙方的代言人并不職業(yè)，也難言代表性。普通民眾亟需中立、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)代言。馬懷德教授對(duì)本刊說(shuō)，商人有商會(huì)代言，農(nóng)民有誰(shuí)代言？弱勢(shì)群體有誰(shuí)代言？
在這樣的背景下，立法聽(tīng)證，在需要人人遵守的法律法規(guī)出臺(tái)之前，廣泛地汲取民意，就成為了為數(shù)不多的民意訴求渠道，因而彌足珍貴。
而要使立法聽(tīng)證發(fā)揮最大的效能，馬懷德教授對(duì)本刊說(shuō)，這不僅取決于立法聽(tīng)證制度本身的自我完善，更取決于外部環(huán)境：參加聽(tīng)證會(huì)的利益群體組織多元化，組織者的超然，人大代表要有代表性。
這些，不僅是聽(tīng)證制度要解決的課題，也是人大民主建設(shè)需要解決的課題。
