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　　文/陳焱

　　7月最后一天的下午，上任才一個月的廣東省委常委、深圳市代市長王榮召集干部開了一個大會，大會的主題不是反腐倡廉，而是政府機構(gòu)改革動員。伴隨大會議程的推進，此前一直秘而不宣的《深圳市人民政府機構(gòu)改革方案》擺在了每位干部的面前。為減少改革阻力，同時下發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)明紀(jì)律切實保證政府機構(gòu)改革順利進行的通知》要求各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子一定要“服從改革部署安排，不談條件，不講價錢，堅決執(zhí)行”。

　　就在兩個月前的5月26日，《深圳市綜合配套改革總體方案》發(fā)布。去年天津濱海新區(qū)和上海浦東新區(qū)兩個綜合配套改革試驗區(qū)相繼亮相，而深圳被列為綜合配套改革試驗區(qū)引來的關(guān)注有別于津滬，不僅因為深圳是特區(qū)，擁有立法權(quán)，有更大的改革自由度，更因為深圳首先提出了在行政體制改革上實現(xiàn)突破。

　　輿論普遍認(rèn)為，兩個方案的相繼發(fā)布預(yù)示曾創(chuàng)造了中國經(jīng)濟奇跡的深圳，將再次步入一個改革開放的新階段。擁有經(jīng)濟特區(qū)頭銜、在經(jīng)濟戰(zhàn)場扮演了29年“急先鋒”角色的深圳，又將在行政管理體制改革方面擔(dān)當(dāng)起“先行軍”。

　　按照規(guī)定，這輪被全國關(guān)注的政府機構(gòu)改革要在10月1日前完成。從方案公布到改革基本完成只給兩個多月時間，深圳市政府的決心和信心“史無前例”。改革后深圳市政府設(shè)置31個工作部門，比改革前減少15個，精簡幅度達三分之一，同時按照大部制思路將對現(xiàn)有機構(gòu)進行全面重組，建立起“委”、“局”、“辦”的政府架構(gòu)。

　　將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分開，就是被人們普遍關(guān)注的深圳“行政三分制”。這也是深圳此次行政改革最被寄予希望的改革內(nèi)容。按照改革者的設(shè)想，使權(quán)力相互制約，相互協(xié)調(diào)，從而達到防止公職人員濫用權(quán)力的目的。

　　事實上，深圳醞釀“行政三分制”改革已經(jīng)有8年，2001年就曾一度啟動，并在2003年被當(dāng)時的深圳市主要領(lǐng)導(dǎo)高調(diào)對外透露。然而后來，這一被廣泛期待的探索卻擱淺靜默。

　　“此次改革是自2001年起中央編辦開始在深圳試點以來最重大的一次改革。它不是簡單的機構(gòu)撤并，而是政府機構(gòu)全面的、重大的、系統(tǒng)性的再造。”“行政三分制”設(shè)計者之一、深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁說。

　　“到了改革改革者的時候了”

　　記者：深圳“行政三分制”改革曾經(jīng)沉寂了很長時間，是什么機遇讓這項探索又重新啟動？

　　馬敬仁：其實這項改革從2001年開始就沒有停止過，2002年曾在國土、交通兩個局做試點，2003年在全國“兩會”上這個消息被代表透露，在官方的授意下我們也開始接受記者的一些采訪，但當(dāng)時的宣傳還是很有限的。2004年，我們發(fā)現(xiàn)與大部制、三分制相關(guān)的一些配套措施還不完善。

　　6年前雖然未獲實施，但在體制、社會層面、政府內(nèi)部、社會監(jiān)督、NGO、社區(qū)建設(shè)等方面都鋪墊了很多，目前深圳實施“行政三分制”的條件已經(jīng)成熟�，F(xiàn)在出臺的是一個比較理想的方案，基本上體現(xiàn)了“大部制”改革的思路，實現(xiàn)了決策和執(zhí)行兩個部門之間的分開。此次改革也是自2001年中央編辦開始在深圳試點以來最重大的一次改革，是與中央轉(zhuǎn)變政府職能，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約協(xié)調(diào)的思路最為接近的一次改革，同時還是力度最大的一次改革。它不是簡單的機構(gòu)撤并，而是政府機構(gòu)全面的、重大的、系統(tǒng)性的再造。

　　現(xiàn)在重啟基于多重因素，隨著黨的十六大、十七大報告大篇幅強化行政體制改革，中央對行政體制改革有了明確的表態(tài)，再加上省委書記汪洋的推動，才有了如今的舊事重提。像深圳這種歷史包袱小而市場經(jīng)濟發(fā)育又較為成熟的城市，有責(zé)任也有義務(wù)為政府職能的轉(zhuǎn)型作出先行一步的嘗試。

　　記者：把行政管理體制改革列為《深圳市綜合配套改革總體方案》首位，有什么樣的意義？

　　馬敬仁：改革開放30年我們主要做的是經(jīng)濟領(lǐng)域改革，30年來容易改的已經(jīng)都改了，現(xiàn)在該進入政治體制和社會體制改革。市場體制下的政府應(yīng)該是一個親市場、親社會、親居民的服務(wù)型政府，在經(jīng)濟體制改革當(dāng)中，政府處在一個主導(dǎo)地位，是一個設(shè)計者、一個推動者，但同時政府也成了市場發(fā)展的一個阻力。過去政府是改革的推動者，現(xiàn)在反過來該給自己動手術(shù)，改革改革者。

　　轉(zhuǎn)型周期將較為漫長

　　記者：有人比喻“經(jīng)濟體制改革是把蛋糕做大的工作，而行政體制改革是個切蛋糕的工作”�！扒械案狻钡墓ぷ骺峙卤取白龃蟮案狻钡碾y度更大。在您看來“行政三分制”改革的最大阻力在哪里？

　　馬敬仁：權(quán)力部門化、部門利益化，各個部門都謀求自己的利益，況且市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展需要建立統(tǒng)一市場，但現(xiàn)實是市場是被政府分割著的。這就是新一輪改革最大的阻力，越往深水區(qū)改革難度就越大，下一輪就要對這些“切蛋糕”人進行重組和改革。

　　從我國的體制設(shè)計看，過去的設(shè)計傾向于管制型，而現(xiàn)在市場經(jīng)濟需要服務(wù)型政府。政府的轉(zhuǎn)型，要考慮市場經(jīng)濟的需要。我們應(yīng)該考慮市場經(jīng)濟的特點，比如市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，市場的主體多元化，是分權(quán)經(jīng)濟，決定了政府要形成相互制約的機制，這樣才能形成公平競爭的環(huán)境。

　　記者：怎樣克服機構(gòu)撤并、部門定級中的阻力，保證具體實施過程中不走樣？

　　馬敬仁：改革的過渡期也許會出現(xiàn)暫時性的機構(gòu)腫脹，短時間內(nèi)局級崗位的總量不會減少，副局級崗位包括執(zhí)行部門還會有一定的增量，但隨著政府部分事務(wù)的不斷剝離和機構(gòu)改革深入，政府機構(gòu)和人員將會相應(yīng)減少，部分機構(gòu)功能的退出和新增將按照大行業(yè)大系統(tǒng)的原則來運作，比如發(fā)展和改革局是典型的純決策部門，在規(guī)劃國土系統(tǒng)，規(guī)劃局將屬于決策局，而國土資源和房地產(chǎn)管理局就屬于執(zhí)行局了。以后一個年度保障房建設(shè)計劃出臺，國土和房產(chǎn)局將負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，年度考核未完成就將面臨問責(zé)。過去只是局部推開，比如說設(shè)了建筑工務(wù)署，設(shè)了行業(yè)協(xié)會服務(wù)署，只是在國土、交通等部門嘗試過，現(xiàn)在要全市推開，重組的力度會更大，難度也會更大。

　　要保障深圳“大部制”的建立和“行政三分制”改革不走樣，需要充分授權(quán)和相關(guān)配套改革，決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者之間的關(guān)系，以及政府部門的業(yè)務(wù)流程重組和再造。這都需要一個制度安排將它們固定下來，才能形成一種全新機制。這個轉(zhuǎn)型周期將很漫長，首先是觀念上的轉(zhuǎn)變，而后是法律和制度上的保障，還有大量立法建制的工作需要做。

　　為全國提供經(jīng)驗

　　記者：長期以來，深圳都是改革的試驗田，“行政三分制”是否會成為其他地方政府效法的對象？

　　馬敬仁：國家給了深圳先行先試的機會，兩次黨代會上都把相關(guān)的改革思路寫了進去。事實上，深圳改革也是在試驗中央思路。隨著市場經(jīng)濟在全國的縱深發(fā)展，這也是一個勢在必行的措施。將來深圳經(jīng)驗肯定對其他地區(qū)有一定借鑒作用。

　　我們國家由計劃到市場的轉(zhuǎn)換，形成了從沿海到內(nèi)地的梯次發(fā)展結(jié)構(gòu)，沿海是一個市場經(jīng)濟比較發(fā)達的地帶，這個地帶對服務(wù)型政府的要求更加緊迫，他們期待政府的轉(zhuǎn)型速度更快，期待政府角色和職能轉(zhuǎn)變的力度更大。過去，深圳在經(jīng)濟體制改革方面做出了很大探索，今后，深圳將會在行政管理體制改革上為全國提供經(jīng)驗。

　　記者：中央給了深圳先行先試權(quán)，是不是同時也意味著給了深圳試錯的機會？

　　馬敬仁：社會政治經(jīng)濟條件隨時在變化，改革本身就是一個“試錯過程”，深圳的綜合改革是中央批準(zhǔn)下來的改革，擁有這樣的尚方寶劍，深圳的改革步伐會更快。

　　記者：2006年出臺的《深圳經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》作出三項特例，對符合規(guī)定的改革失敗者可免責(zé)。外界的一大憂慮是，條例對于失敗者的寬容態(tài)度，會異化為對徇私舞弊者的縱容。

　　馬敬仁：條例在二審的時候曾對這個問題有過很大的爭議，終稿中引入了“第三方”評估改革創(chuàng)新效果的機制，并對在改革中合法權(quán)益受損的公民、組織給予合理補償，意圖減少改革中的阻力。我個人認(rèn)為，深圳的探索是符合市場經(jīng)濟下政府向服務(wù)型發(fā)展方向轉(zhuǎn)變的需求的。

　　記者：我們了解到深圳新一輪改革啟動之前，有些改革早已經(jīng)在做了，像公共產(chǎn)品的市場化。

　　馬敬仁：對，我們認(rèn)為這是一種重要鋪墊，也就是說政府在實施大的改革步驟之前，要先清除一些負(fù)擔(dān)，那些自己做不了的事情就不要做了，為改革的輕裝上陣掃清道路。政府通過購買服務(wù)，將原來由政府承擔(dān)的許多服務(wù)職能交給市場去做，這是基于國外成功經(jīng)驗的“新公共管理理論”，把政府的一些事情交給社會來辦，進行合作治理，這樣才能將“大政府”轉(zhuǎn)為“小政府 ”。

　　改革開放30年，我們在經(jīng)濟領(lǐng)域培育了一個商品市場，刺激了經(jīng)濟社會快速發(fā)展，現(xiàn)在還要培育一個“公共產(chǎn)品市場”，通過外包、委托、購買來剝離政府的事務(wù)，深圳已在這方面開始嘗試。

　　記者：作為“行政三分制”設(shè)想的提出者之一，在您看來，這次改革會成為深圳發(fā)展新起點嗎？

　　馬敬仁：毫無疑問，這項改革將是深圳下一輪改革創(chuàng)新的起點。

　　(摘自《新世紀(jì)周刊》)