(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))

　　文/李松

　　在缺乏嚴(yán)密防腐體系的情況下，主要官員無(wú)序而頻繁的調(diào)動(dòng)，與清廉無(wú)關(guān)，卻能為腐敗助陣。

　　“趁現(xiàn)在年輕，應(yīng)多換幾個(gè)地方任職，使自己多些資歷�！�4月18日，一位在云南工作的朋友對(duì)記者說(shuō)，“壓力很大，如果到45歲還不是縣(處)級(jí)，就沒(méi)多少晉升機(jī)會(huì)了。”

　　這位朋友在該地?fù)?dān)任“一把手”還不到兩年，就接到調(diào)令要到其他地方任職。按他的說(shuō)法，“這幾年已折騰好幾個(gè)職位，有些連屁股都沒(méi)坐熱。”

　　近年來(lái)，中央提出了推行干部任期制的要求，各地進(jìn)行了不少有益的探索。但事實(shí)上，在一些地方，領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)動(dòng)過(guò)于頻繁、任職難以屆滿的現(xiàn)象比較普遍。

　　《瞭望》新聞周刊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，主要官員隨意無(wú)序的流動(dòng)，不僅誘發(fā)了執(zhí)政理念短期化、執(zhí)政行為浮躁化、執(zhí)政政績(jī)泡沫化等問(wèn)題，也破壞了正常的職務(wù)晉升規(guī)則，助長(zhǎng)了“跑官要官”、“買官賣官”等腐敗現(xiàn)象的蔓延。

　　受訪的有關(guān)專家認(rèn)為，要解決主要官員調(diào)動(dòng)頻繁的問(wèn)題，還須從嚴(yán)格落實(shí)任期制入手，進(jìn)一步完善干部任免調(diào)配與依法任免相統(tǒng)一的機(jī)制，加強(qiáng)各級(jí)人大和主管部門對(duì)官員任期制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度。這是我國(guó)廢除了官員職務(wù)終身制后，干部人事制度改革的一個(gè)方向。

　　“走馬燈式”的超常規(guī)調(diào)動(dòng)

　　近年來(lái)，不少地方主要官員換屆后法定任期未滿，就由上級(jí)主管部門宣布工作調(diào)動(dòng)的情況較多，而且這種調(diào)動(dòng)通常很突然，理由往往是簡(jiǎn)單的一句“根據(jù)工作需要”。

　　2006年8月6日，中央發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》，這兩個(gè)規(guī)定從制度上對(duì)官員任期和交流進(jìn)行了細(xì)化和規(guī)范，強(qiáng)調(diào)要處理好官員任期與官員交流的關(guān)系。

　　實(shí)際上，與頻繁調(diào)動(dòng)相反，長(zhǎng)期以來(lái)，主要官員在一個(gè)地方或一個(gè)職位上任職十幾年的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮，從而為一些官員編織錯(cuò)綜復(fù)雜的地方關(guān)系網(wǎng)，給小集團(tuán)或個(gè)人謀取非法利益提供了便利。

　　這兩個(gè)文件的出臺(tái)，被認(rèn)為是相互聯(lián)系的“組合拳”——前者規(guī)定官員在任期內(nèi)保持穩(wěn)定，不要頻繁調(diào)動(dòng)；后者則規(guī)定官員在任期結(jié)束后加快流動(dòng)，防止產(chǎn)生利益結(jié)合。這表明我們黨在干部管理制度上，有了清醒的自我約束和革新意識(shí)。

　　受訪專家指出，如果這兩個(gè)文件能得到真正落實(shí)，官員任期過(guò)短或過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，也將會(huì)得到有效解決。但記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，情況并不盡如人意，反而，之前一直存在的官員頻繁調(diào)動(dòng)問(wèn)題，卻越是變本加厲了。

　　按《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十八條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府每屆任期五年。”可在很多地方，不僅縣上“一把手”調(diào)動(dòng)頻繁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子更顯突出，幾乎是一年一任，往往干不滿一屆。

　　全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)市長(zhǎng)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)陶斯亮，曾經(jīng)隨機(jī)調(diào)查了我國(guó)150個(gè)城市。調(diào)查結(jié)果顯示，這些城市在2002年到2006年的市長(zhǎng)任期中，更換了一次市長(zhǎng)的城市有92個(gè)，占61.3%；更換了兩次的有38個(gè)城市，占25.3%；一直在做沒(méi)有更換的占13.3%，只有20個(gè)城市。

　　一個(gè)典型案例是，自1993年至今，有9人先后擔(dān)任河北省邯鄲市市長(zhǎng)。2009年2月15日，54歲的郭大建被選舉為邯鄲市市長(zhǎng)。在他之前的8位市長(zhǎng)，任期平均不滿兩年。

　　制造權(quán)力尋租空間之嫌

　　多位受訪者認(rèn)為，對(duì)能干的官員應(yīng)提拔重用，但頻繁調(diào)動(dòng)主要官員，容易制造權(quán)力尋租的空間，同時(shí)由于后任和前任官員發(fā)展思路不一致，政策朝令夕改，既不利于任期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又影響黨和政府形象。

　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因?yàn)槿纹谶^(guò)短，有的官員對(duì)需要長(zhǎng)期規(guī)劃、長(zhǎng)期投入的基礎(chǔ)性工作不感興趣，卻熱衷于脫離當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和承受能力，搞些短平快的“政績(jī)工程”，結(jié)果給后任留下不少“大窟窿”、“爛攤子”。

　　每個(gè)地方要發(fā)展，需要領(lǐng)導(dǎo)干部在法定任期內(nèi)摸索，對(duì)涉及的矛盾，也需要時(shí)間和耐心去解決。記者在北京一些基層采訪時(shí)，不少群眾反映，現(xiàn)在有的官員到一個(gè)地方任職，基本“一年看，二年干，三年等著換”，甚至有的一上任就活動(dòng)著如何離開，沒(méi)把多少精力投入到工作中。

　　關(guān)于官員任期、交流的問(wèn)題，中國(guó)人民大學(xué)政治學(xué)系張鳴教授接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，主要目的就是不準(zhǔn)官員搞裙帶政治�！暗胤焦賳T走馬燈式的調(diào)整，雖然不能就斷言存在用人上的腐敗問(wèn)題，但有些官員到崗不久，還沒(méi)熟悉或剛熟悉，就被調(diào)到其他地方，使地方施政缺乏長(zhǎng)期性與穩(wěn)定性�！�

　　“在原領(lǐng)導(dǎo)要走但沒(méi)走、新領(lǐng)導(dǎo)要來(lái)但還沒(méi)就位時(shí)，有的機(jī)關(guān)很多工作就停滯下來(lái)了�！北本┦兄睂贆C(jī)關(guān)一位年輕公務(wù)員認(rèn)為，“如果頻繁調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)，容易打亂機(jī)關(guān)的工作部署，特別是一些人，整天就把精力放在揣摩新領(lǐng)導(dǎo)意圖上，很少踏實(shí)去干工作、辦實(shí)事。”

　　官員調(diào)動(dòng)過(guò)于頻繁還直接助長(zhǎng)了買官賣官風(fēng)氣的形成。比如，山西省翼城縣原縣委書記武保安，上任后多次在各種會(huì)議上講要對(duì)干部進(jìn)行大交流、大調(diào)整，斂財(cái)達(dá)500萬(wàn)元。吉林省白山市政協(xié)原副主席、白山市委統(tǒng)戰(zhàn)部原部長(zhǎng)李鐵成在擔(dān)任靖宇縣委書記期間，6年里將全縣500余名干部調(diào)整了840余人次，平均每人動(dòng)了近兩次，收受賄賂114萬(wàn)余元。

　　據(jù)報(bào)道，在安徽近年落馬的18個(gè)腐敗縣委書記中，很多是剛上任就利用干部人事“洗牌”的機(jī)會(huì)賣官鬻爵、大肆斂財(cái)。

　　“對(duì)官員頻繁調(diào)動(dòng)，是對(duì)我國(guó)《憲法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的漠視。”北京中盛律師事務(wù)所杜立元律師接受采訪時(shí)表示，“地方黨政官員，是通過(guò)《選舉法》、《黨章》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等規(guī)定選舉、選拔出來(lái)的，需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序才能委以重任。但是官員任期未滿，就由上級(jí)頻繁調(diào)動(dòng)，這與我國(guó)建設(shè)法治社會(huì)的目標(biāo)背道而馳�！�

　　多位受訪者認(rèn)為，主要官員在任期內(nèi)頻繁調(diào)動(dòng)，在一定程度上，已經(jīng)使地方的選舉制，實(shí)際上變成了變相的任命制。

　　什么在催生“加速度”

　　從調(diào)查中可以看到，官員在任期內(nèi)頻繁調(diào)動(dòng)，原因除制度存在漏洞外，主要是有的地方對(duì)選任制官員的理解存在偏差，習(xí)慣用對(duì)待委任制官員的辦法，隨意調(diào)整選任制官員的職務(wù)。

　　現(xiàn)行一些法規(guī)條文，不夠嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)一，給隨意調(diào)動(dòng)官員留下很多變通空間。比如，在任期制的規(guī)定中，是一個(gè)任期還是多個(gè)任期，是部分官員還是所有官員適用任期制，缺乏明確的規(guī)定。

　　另外，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第三十六條規(guī)定，“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，無(wú)論是由民主選舉產(chǎn)生的，或是由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)任命的，他們的職務(wù)都不是終身的，都可以變動(dòng)或解除。”這條規(guī)定是為了防止職務(wù)終身制，但由于沒(méi)有細(xì)化的任期規(guī)定，也就使干部經(jīng)常調(diào)動(dòng)或長(zhǎng)期任職成為可能。

　　“我國(guó)的干部選拔機(jī)制，習(xí)慣于集權(quán)于上。這是官員頻繁調(diào)動(dòng)的根源所在�！睆堷Q教授認(rèn)為，“現(xiàn)在一些地方的主要官員，覺(jué)得自己的前途是把握在上級(jí)手里，所做的一切主要是為上級(jí)負(fù)責(zé)。所以，搞形象工程、政績(jī)工程�！�

　　“缺乏統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)，缺少權(quán)威有效的組織實(shí)施體系，是任期制執(zhí)行難的一個(gè)原因�！北本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師李成言教授對(duì)記者說(shuō)，“在干部人事制度改革中，任期制并沒(méi)有被作為硬任務(wù)，缺乏一種自上而下的約束力。實(shí)施與否、如何實(shí)施，各地隨意性很大，基本取決于各地領(lǐng)導(dǎo)層的意圖。”

　　在受訪專家看來(lái)，頻繁調(diào)動(dòng)官員還與很多地方對(duì)“干部年輕化”的片面理解有關(guān)。按規(guī)定，在省級(jí)黨委班子中，50歲以下的要有3名，45歲左右的要有1名。在市縣鄉(xiāng)換屆中，干部年輕化力度也普遍加大，縣黨政正職主體為45歲左右。

　　記者了解到，這些規(guī)定在客觀上促使一些地方主管部門片面加快年輕干部的提拔速度。由于年齡的杠桿，特別是一些地方對(duì)任職年齡“一刀切”的做法，也加劇了年輕干部升職的焦慮感。

　　“在有些崗位出現(xiàn)空缺急需填補(bǔ)時(shí)，當(dāng)然可對(duì)出類拔萃的官員及時(shí)調(diào)動(dòng)、委以重任�！敝袊�(guó)社科院尹韻公研究員接受記者采訪時(shí)指出，“對(duì)于一個(gè)地方而言，重要的是建立完善嚴(yán)格的官員任免機(jī)制，使官員在良好的規(guī)則中，安心做好自己份內(nèi)的事情�！�

　　任期制的“現(xiàn)實(shí)法則”

　　多位受訪專家建議，亟須解決干部任免調(diào)配與依法任免如何統(tǒng)一的問(wèn)題，保持換屆后干部法定任期的穩(wěn)定性，并將其作為我國(guó)民主選舉制度、人大監(jiān)督制度和黨內(nèi)民主制度完善的重要內(nèi)容。

　　在西方國(guó)家，主要官員調(diào)動(dòng)一般受制于選票的游戲規(guī)則。但是，對(duì)于那些關(guān)鍵崗位非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的換崗，美國(guó)和歐洲的大多數(shù)國(guó)家，主要是借助對(duì)公務(wù)員考核過(guò)程的完善和約束來(lái)完成。

　　“需要制訂和修改黨內(nèi)規(guī)章，對(duì)各級(jí)官員的任期作出明確規(guī)定，盡快使各地?cái)[脫目前各自探索、缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范的情況�！蹦祥_大學(xué)博士生導(dǎo)師齊善鴻教授接受記者采訪時(shí)表示，“對(duì)選舉產(chǎn)生的官員，不應(yīng)隨意在任期內(nèi)進(jìn)行崗位調(diào)整。特殊情況下急需調(diào)動(dòng)的，也應(yīng)當(dāng)向選舉機(jī)關(guān)具體說(shuō)明調(diào)動(dòng)該官員的特殊原因和理由，并組織和接受選舉機(jī)關(guān)對(duì)官員工作民主評(píng)價(jià)。”

　　值得欣慰的是，4月24日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則修正案草案。此次，修正案草案規(guī)定為：“任免案應(yīng)當(dāng)附有擬任免人選的基本情況和任免理由；必要的時(shí)候，有關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)回答詢問(wèn)。”

　　對(duì)這樣的規(guī)定，齊善鴻教授評(píng)價(jià)道，這是一個(gè)不小的進(jìn)步，用“陽(yáng)光任免”取代“密室行政”，可杜絕過(guò)去官員任免中“只有結(jié)果，未有原因”的現(xiàn)象。但是，關(guān)鍵是要得到真正落實(shí)。

　　“在官員考核與升遷中，應(yīng)加入任期穩(wěn)定性要求。”國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部汪玉凱教授認(rèn)為，“對(duì)官員的考核選拔應(yīng)在法律范圍內(nèi)進(jìn)行，特別是對(duì)各級(jí)人代會(huì)選舉出的官員。地方任期五年一屆，除非特殊情況，不要過(guò)多地調(diào)動(dòng)�！�

　　“要完善官員政績(jī)考核體系，建立完善的官員任期目標(biāo)責(zé)任制度。”李成言教授認(rèn)為，“人大選舉的官員應(yīng)在確定的任期內(nèi)履行自己的職責(zé)。建立監(jiān)督機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)官員在任期內(nèi)履行職責(zé)、行使職權(quán)、個(gè)人行為進(jìn)行有效監(jiān)督，確保官員在任期內(nèi)有效地開展工作�！�

　　“官員選拔不宜在年齡條件上搞‘一刀切’�！敝袊�(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生導(dǎo)師毛壽龍教授認(rèn)為，除了國(guó)家重要領(lǐng)導(dǎo)人要設(shè)置一個(gè)年齡下限外，其他官員則可通過(guò)任期制來(lái)進(jìn)行規(guī)范。“無(wú)論年齡大小，如果有能力并被認(rèn)可，就有資格擔(dān)任某職。任期滿后，無(wú)論年齡大小，都應(yīng)按規(guī)定離職�！�

　　(摘自《瞭望》)