食品安全的內(nèi)外應(yīng)對

　　全球化時(shí)代的食品安全問題已經(jīng)不再局限于一國之內(nèi)，著力應(yīng)對國內(nèi)復(fù)雜因素的同時(shí)也需加強(qiáng)國際合作

　　“中國的食品安全問題在政治層面上被放到了一個(gè)非常高的高度”。出席瞭望周刊社旗下環(huán)球雜志主辦的“后危機(jī)時(shí)代的國際食品安全合作”環(huán)球國際論壇時(shí)，世界衛(wèi)生組織駐華代表處官員康彼得說。

　　時(shí)值《中華人民共和國食品安全法》施行一周年之際，會議受到了國內(nèi)外官員、學(xué)者和企業(yè)負(fù)責(zé)人的高度關(guān)注。根據(jù)該法規(guī)定，國務(wù)院決定設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會，并于今年2月9日召開第一次全體會議。中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強(qiáng)掛帥食品安全委員會，并在會上表示，要從根本上改善食品安全狀況，使人民群眾吃得放心、吃得安全。

　　國家高規(guī)格重視的背后，食品安全問題仍然不時(shí)困擾著中國人家庭的餐桌。而全球化時(shí)代的食品安全問題已經(jīng)不再局限于一國之內(nèi)。發(fā)達(dá)國家的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，既促進(jìn)了發(fā)展中國家食品質(zhì)量的提高，又在農(nóng)產(chǎn)品食品貿(mào)易中豎起了壁壘。根據(jù)商務(wù)部的調(diào)研，我國農(nóng)業(yè)及食品出口企業(yè)都受國外技術(shù)性貿(mào)易壁壘影響，每年造成損失約90億美元。

　　在改革開放三十余年間，中國的食品進(jìn)出口貿(mào)易增長超過10倍。在中國向世界第四大農(nóng)產(chǎn)品食品出口國邁進(jìn)的同時(shí)，如何確保食品安全并突破國外技術(shù)壁壘，正成為整個(gè)行業(yè)和政府面臨的長期挑戰(zhàn)。

　　制約食品安全的多重難題

　　中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院院長羅云波表示，食品安全涉及到法制建設(shè)、監(jiān)管體制、監(jiān)管手段、科技支撐和科技人才等諸多方面�！氨M管這些年來我國政府高度重視，舉國上下都在努力，食品安全得到了很大的改善。但是距離廣大消費(fèi)者的要求還是有距離的�！�

　　在衛(wèi)生部食品安全綜合協(xié)調(diào)與衛(wèi)生監(jiān)督局局長蘇志看來，中國的食品安全受制于諸多因素。

　　和發(fā)達(dá)國家相比，分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及在食品加工和出口環(huán)節(jié)中存在的大量小企業(yè)，使得中國食品安全統(tǒng)一監(jiān)管面臨挑戰(zhàn)。蘇志說：“中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)特有的分散種植和養(yǎng)殖模式，是影響我們食品安全統(tǒng)一監(jiān)管制約的因素�，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)部門正在推動把分散的種植和養(yǎng)殖規(guī)范化、集中化、規(guī)�；��！�

　　“我們有四十多萬家食品加工企業(yè)，90%是中小企業(yè)。很多還是個(gè)體作坊式的生產(chǎn)方式”。蘇志認(rèn)為，這也對政府食品安全監(jiān)管帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

　　在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，利益驅(qū)動使得市場上存在著違法甚至是食品安全犯罪的行為。比如說在食品中違法添加一些非食用物質(zhì)。蘇志認(rèn)為，這是一個(gè)不得不正視的問題。中國政府現(xiàn)階段面臨一個(gè)很重要的任務(wù)，就是下大力氣、出重拳，規(guī)范食品生產(chǎn)、加工、消費(fèi)以及流通全過程，規(guī)范涉及食品的相關(guān)行為。

　　對于食品安全，生產(chǎn)者飽受指責(zé)，監(jiān)管者卻也備受爭議。在《食品安全法》實(shí)施之前，食品安全監(jiān)管由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、食藥、質(zhì)檢、工商、商務(wù)、海關(guān)等多個(gè)部門分別依據(jù)不同的法律法規(guī)進(jìn)行各自獨(dú)立的分段監(jiān)管。今春全國兩會前夕，全國人大代表、娃哈哈集團(tuán)有限公司董事長兼總經(jīng)理宗慶厚就直言：“食品監(jiān)管體制仍未理順�！�

　　對此，羅云波表示認(rèn)同：“現(xiàn)在的食品安全，大家批評最多的就是監(jiān)管體制。這個(gè)體制里面最嚴(yán)重的就是‘多龍治水’，‘雞多不下蛋’�！�

　　針對這一問題，蘇志分析指出，分段監(jiān)管是中國現(xiàn)有的體制造成的。目前情況下，任何一個(gè)相關(guān)部門都不可能把食品安全所有問題都承擔(dān)起來。所以，從高層政府層面成立一個(gè)由副總理牽頭的委員會，在目前是必須的。

　　按照新的食品安全法，食品安全由農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局、工商總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)，其被稱為“4+1”體制。

　　農(nóng)業(yè)部對種植養(yǎng)殖食品農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，包括農(nóng)業(yè)的投入物、飼料等等；國家質(zhì)檢總局以及各級質(zhì)檢系統(tǒng)對食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，質(zhì)檢總局下的食品進(jìn)出口局進(jìn)行進(jìn)出口食品口岸的管理；國家工商總局作為專門規(guī)范市場的行政執(zhí)法部門，對食品的市場流通環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管；國家食品藥品監(jiān)督管理局參與銷售環(huán)節(jié)的管理。這就是“4”�！�1”就是衛(wèi)生部有責(zé)任把四段分段管理，通過一些機(jī)制和制度整合起來。

　　國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會主任、中國工程院院士陳君石在接受本刊采訪時(shí)指出，“安全的食品是生產(chǎn)出來的，不是監(jiān)管出來的，更不是靠監(jiān)測出來的。”

　　在陳君石看來，中國政府對食品安全的監(jiān)管強(qiáng)度和投入應(yīng)該說都超過了其他國家。農(nóng)民分散生產(chǎn)，中小型企業(yè)受市場經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，所以存在著方方面面、形形色色的食品安全隱患。在這些條件沒有根本改觀之前，中國的食品安全還會存在這樣那樣的問題。“現(xiàn)在的問題不是我們國家缺少農(nóng)產(chǎn)品的安全標(biāo)準(zhǔn)。不管是農(nóng)藥材料，還是其他投入品的標(biāo)準(zhǔn)，不管是國家的標(biāo)準(zhǔn)，還是農(nóng)業(yè)部的規(guī)定，都是相當(dāng)齊全的。問題是能不能遵守�！�

　　來自外部市場的壓力

　　改革開放以來，中國進(jìn)出口食品貿(mào)易增長明顯。1978年食品出口總額為61.05億美元，進(jìn)口總額為20.29億美元。2008年食品貿(mào)易出口額上升至405.0億美元，進(jìn)口額為586.6億美元。1978年至2008年年均出口增長率6.51%，進(jìn)口增長率11.87%。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前中國是世界第五大農(nóng)產(chǎn)品出口國，第四大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國。國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所副所長程國強(qiáng)預(yù)計(jì)，未來五到十年，中國可能會成為世界農(nóng)產(chǎn)品食品第四大出口國。這是因?yàn)槿�球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易在升級，在向食品和農(nóng)產(chǎn)品加工貿(mào)易方面發(fā)展，中國近期具有這樣的優(yōu)勢。因?yàn)閷Υ蠖沟仍�料性產(chǎn)品的需求，中國也可能成為第三大進(jìn)口國。

　　在中國農(nóng)產(chǎn)品食品貿(mào)易快速發(fā)展的同時(shí)，“食品安全管理已經(jīng)成為擴(kuò)大食品出口的一個(gè)關(guān)鍵因素”，程國強(qiáng)表示，最主要的背景是發(fā)達(dá)國家最近十幾年來由于二惡英、禽流感等事件推動他們轉(zhuǎn)變國家食品安全管理體制。

　　隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化和貿(mào)易自由化，傳統(tǒng)貿(mào)易措施如關(guān)稅配額等對國際貿(mào)易所起的作用逐漸削弱，而以標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)和合格評定程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的技術(shù)性貿(mào)易措施，對國際貿(mào)易的影響日益明顯。

　　在應(yīng)對這一輪國際金融危機(jī)中，發(fā)達(dá)國家進(jìn)一步強(qiáng)化了這種技術(shù)性貿(mào)易保護(hù)主義預(yù)期。發(fā)達(dá)國家不斷提高進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容更加復(fù)雜，涉及食品安全、生態(tài)環(huán)境、動物福利、知識產(chǎn)權(quán)等多個(gè)領(lǐng)域。

　　程國強(qiáng)指出：“日本、歐盟、美國等相繼修改了食品安全衛(wèi)生法。我們一方面學(xué)習(xí)他們的管理體系、供應(yīng)鏈體系，但是另一方面我們也注意到這些措施的外部性越來越明顯。比如說日本的肯定列表制度，它對日本國內(nèi)控制農(nóng)藥殘留是非常有效的，但同時(shí)也限制了中國對很多國家的農(nóng)產(chǎn)品輸出。歐美等國家提出了質(zhì)量可追溯的要求，抬高了農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易的門檻�！�

　　日本從2006年開始實(shí)施的《食品中殘留農(nóng)業(yè)化學(xué)品肯定列表制度》(簡稱《肯定列表制度》)，就是食品安全措施所帶的壁壘中的一項(xiàng)。該制度要求：食品中農(nóng)業(yè)化學(xué)品含量不得超過最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)；對于未制訂最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)化學(xué)品，其在食品中的含量不得超過“一律標(biāo)準(zhǔn)”，即0.01毫克/公斤。

　　山東省對日出口額占全國的三分之一�！犊隙�列表制度》一經(jīng)頒布，2007年山東對日農(nóng)產(chǎn)品出口同比下降0.6%，2008年山東對傳統(tǒng)市場日本出口增幅繼續(xù)明顯回落，全年對日出口27.4億美元，同比下降5.6%。

　　來自商務(wù)部的數(shù)據(jù)顯示，中國90%的農(nóng)業(yè)及食品出口企業(yè)受國外技術(shù)性貿(mào)易壁壘影響，技術(shù)性貿(mào)易壁壘給中國國際貿(mào)易造成的障礙占關(guān)稅等各種壁壘總和的比重，已由原來的20%上升到目前的80%左右。

　　找準(zhǔn)食品安全的突破口

　　目前中國食品安全監(jiān)管的“軟件”令人擔(dān)心，特別是引入風(fēng)險(xiǎn)評估方面。陳君石認(rèn)為，“最近幾年，我們在監(jiān)管硬件方面的進(jìn)步是很快的。應(yīng)該說現(xiàn)在世界上大概還沒有一種化學(xué)污染物或者添加劑在其他國家能夠檢測而中國檢測不出來的。但是我們所落后的是軟件，包括人的能力和一些管理方面的軟的游戲規(guī)則。這就是為什么現(xiàn)在食品安全法規(guī)定國家要設(shè)立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估體制，又設(shè)立了國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會，且強(qiáng)調(diào)評估必須建立在監(jiān)測基礎(chǔ)上的原因。”

　　蘇志也認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)評估不足潛在地威脅著中國食品安全。科學(xué)研究方面的一些新成果很快就用在了食品領(lǐng)域。在應(yīng)用過程當(dāng)中可能對新的科學(xué)技術(shù)帶來的安全問題評估不夠�！妒称钒踩�法》特別強(qiáng)調(diào)，新的品種、新的相關(guān)產(chǎn)品用于食品的生產(chǎn)加工，必須做的一項(xiàng)工作就是風(fēng)險(xiǎn)評估、安全性評估。這樣才可以使食品安全建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上。

　　對于國內(nèi)食品安全問題的解決過程，程國強(qiáng)認(rèn)為，“我覺得它是伴隨著我們整個(gè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，在未來幾年之內(nèi)完全解決的難度非常大�！�

　　受訪專家一致認(rèn)為，更長遠(yuǎn)來看，食品安全問題實(shí)際上取決于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，當(dāng)農(nóng)業(yè)規(guī)�；�經(jīng)營發(fā)展到一定程度的時(shí)候，現(xiàn)在的《食品安全法》會更好地發(fā)揮作用。

　　陳君石表示，中國食品合格率一年比一年高，安全形勢總體是好的。目前的問題在于，消費(fèi)者對中國食品安全現(xiàn)狀的估計(jì)和科學(xué)家、政府的觀點(diǎn)有較大的差距，以至于人們經(jīng)常擔(dān)心“我們現(xiàn)在還能吃什么？”要解決這一問題，促進(jìn)中國食品安全健康發(fā)展，政府應(yīng)努力將正確、科學(xué)的信息及時(shí)透明地告知公眾，媒體也應(yīng)避免對食品安全問題過度渲染。

　　面對國際農(nóng)產(chǎn)品及食品貿(mào)易所出現(xiàn)的新趨勢，程國強(qiáng)就國際食品安全合作提出了三點(diǎn)建議：

　　一是加大力度推進(jìn)廣泛而深入的國際食品安全技術(shù)、管理信息等方面的合作，尤其加大對發(fā)展中國家的技術(shù)援助，由此提升全球食品安全管理水平。

　　二是應(yīng)在WTO框架下，制訂涉及食品安全與技術(shù)性貿(mào)易措施的多邊規(guī)則，規(guī)范和約束發(fā)達(dá)國家的貿(mào)易保護(hù)主義的行為。

　　三是建立區(qū)域協(xié)商、雙邊合作機(jī)制，類似以《中日韓三國關(guān)于食品安全合作備忘錄》等來解決食品安全方面的難題�！跷�/《瞭望》新聞周刊記者王仁貴 實(shí)習(xí)生俞澤