(聲明:刊用《中國新聞周刊》稿件務經(jīng)書面授權)
調(diào)整后的《社保法(草案)》有三大亮點:一是個人跨地區(qū)就業(yè)的,其基本養(yǎng)老保險關系隨本人轉移;二是將農(nóng)村居民納入社保體系;三是明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌
★ 本刊記者/王維博
從1994年列入全國人大常委會立法規(guī)劃,到2008年底公布草案,社會保險法14年磨一劍。
2008年12月28日,在歷經(jīng)反復醞釀之后,涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險種的《社會保險法(草案)》開始向社會公布,并征求社會各界的意見。
該“草案”規(guī)定,涉及累計繳費年限的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三險關系均可隨本人轉移,繳費年限或分段或累計計算,國家將建立全國統(tǒng)一的個人社會保障號碼,個人社會保障號碼為公民身份證號碼。
法界人士認為,雖然該法尚是一部原則性法律,但標志著中國社會保障立法起步,對全體公民的生活意義深遠。
養(yǎng)老保險“隨人轉移”
2007年12月23日,作為列入本屆全國人大常委會立法規(guī)劃的重點立法項目,《社會保險法(草案)》首次提請十屆全國人大常委會三十一次會議審議。
時隔一年,全國人大常委會二次審議這部法律草案,開始從國家法律層面確保勞動者的生存權。
調(diào)整后的草案有三大亮點:一是個人跨地區(qū)就業(yè)的,其基本養(yǎng)老保險關系隨本人轉移;二是草案將農(nóng)村居民納入了社保體系;三是明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌,逐步實行全國統(tǒng)籌。
“工作地繳費,分段記錄,退休地發(fā)放”, 其中影響最大的是允許跨地區(qū)就業(yè)的個人,其基本養(yǎng)老保險關系隨本人轉移。
“這朝真正意義上的覆蓋全國城鄉(xiāng)的‘全民社!诌~出了重要一步!比珖鐣U匣鹄硎聲畔⒀芯坎控撠熑烁邆ピ诮邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時感言。
草案的公布顯然得到公眾的極大關注,據(jù)全國人大常委會法工委統(tǒng)計,2008年12月28日十一屆全國人大常委會第六次會議閉幕后,截至30日中午12時,僅中國人大網(wǎng)就收到意見28667條,“這在歷次法律草案公開征求意見中很罕見”。
“這是因為《草案》抓住了問題的核心!备邆フf,新草案最具當下時效的應該是基本養(yǎng)老保險的隨人轉移。即個人跨地區(qū)就業(yè)的退休時,基本養(yǎng)老金按照退休時各繳費地的基本養(yǎng)老金標準和繳費年限,由各繳費地分段計算、退休地統(tǒng)一支付。
這一政策將改變不少跨地區(qū)就業(yè)人口由于工作地點轉移,導致舊的養(yǎng)老金賬戶作廢的窘境。
長期關注中國社保問題研究的高偉認為:“在原來的機制下,由原養(yǎng)老金賬戶劃撥出去的個人繳費,就相當于現(xiàn)金返還給個人。而企業(yè)繳納部分將充入當?shù)氐纳绫;鹳~戶!边@對個人的養(yǎng)老金賬戶積累將非常不利。到新地區(qū)工作后,個人原養(yǎng)老金賬戶自動歸零,新建賬戶則要從零開始,重新積累。
這種劃地而治的社保格局,曾使大量的農(nóng)民工在年關將近時辭工退保,這對一些異地跳槽的上班族也是傷害。
“新規(guī)定使個人的養(yǎng)老金舊賬戶長期保存下來!敝袊嗣翊髮W公共管理學院社會保障研究所所長李紹光在接受《中國新聞周刊》采訪時說,“各繳費地分段計算”的規(guī)定,說明在個人工作跨區(qū)調(diào)動后,其養(yǎng)老保險賬戶中單位繳納的部分,仍然留在原地區(qū)!暗@個賬戶不會歸零,而是會延續(xù)到個人退休后,按照你在當?shù)毓ぷ鞯哪晗藓彤數(shù)氐酿B(yǎng)老金標準,給你發(fā)放一部分養(yǎng)老金!
伴隨社保轉移產(chǎn)生的是養(yǎng)老保險的“全國統(tǒng)籌”問題。因為在“碎片化”的社保政策現(xiàn)實中,要想在多個“工作地”繳費,而幾十年之后又在“退休地”領取,即使到那時已經(jīng)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌,但沒有一個全國的結算中心,而由各省、直轄市、自治區(qū)之間“多邊結算”,仍然非常麻煩。
“草案已提出了逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌!崩罱B光說,“屆時不僅養(yǎng)老金繳納比例全國統(tǒng)一,養(yǎng)老保險賬戶也將統(tǒng)一,公民身份證號與社會保障號碼真正實現(xiàn)‘一對一’”。
全國統(tǒng)籌的政府責任
“全國統(tǒng)籌”的實現(xiàn),更多依靠政府推力。
《草案》規(guī)定,基本養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌,逐步實行全國統(tǒng)籌。其他社會保險基金實行省級統(tǒng)籌的時間、步驟,由國務院規(guī)定。
公眾對這樣的統(tǒng)籌期盼由來已久。
作為一部社會領域大法,社會保險法在上世紀90年代前期即已提上日程。1993年中共十四屆三中全會就決定建立“全覆蓋、多層次”的新社會保障體系。中共十七大報告中也提出,要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎,以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點,加快完善社會保障體系。
十幾年過去了,一項極其重要的社會基礎設施遲遲沒有完全建立。全國社會保障基金理事會法規(guī)部負責人張國清在接受《中國新聞周刊》采訪時說。
“政府關于社會保險制定的都是單項法規(guī)和政策,缺乏高一級的綜合性法律,立法層次不高,導致社會保險的強制性比較弱,一些用人單位社會保險觀念淡薄,為了降低用工成本不參加社會保險,或者長期拖欠社會保險,或者是瞞報少繳費等情況也是屢見不鮮!睆垏逭f。
從1998年開始,劃地而治的社保問題開始凸顯,成為民生領域的焦點話題。此后雖經(jīng)幾輪改革,仍沒有根本解決全國統(tǒng)籌這一難題。
2008年12月初,中央經(jīng)濟工作會議再次提出,要完善社會保障體系,擴大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險覆蓋面。此后,國務院提出2009年底在全國范圍內(nèi)全面實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌,2012年實現(xiàn)“全國統(tǒng)籌”。
《草案》的出臺,使這樣的政治意志開始轉變?yōu)榉梢庵尽!罢谶@里面要起多大作用?我認為目前來說這是一個比較大的問題!睆垏逭f。
《草案》不僅規(guī)定了政府在社會保險基金不敷支出時給予補助,而且進一步明確了政府支持的具體事項。比如:國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前視同繳費年限期間應當繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔;另外,城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療實行家庭繳費和政府補助相結合;享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的重度殘疾人、低收入家庭六十周歲以上的老年人等所需家庭繳費部分,由政府予以補助。
除了資金來源,《草案》還以法律形式明確政府對社;鸬谋O(jiān)管職能:國家應對社會保險基金實行嚴格監(jiān)管;統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應當成立由參加社會保險的用人單位代表、個人代表,以及工會代表、法律專家、精算專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會,對社會保險工作提出咨詢意見和建議,實施社會監(jiān)督。
《草案》留下的“空間”
從1994年列入全國人大常委會立法規(guī)劃,到2008年公布草案,中國的社保體系一直在反復醞釀的路上演進,即使在最新公布的包含五項險種“社保大法”中,仍有不少授權國務院制訂具體辦法。
根據(jù)《草案》,養(yǎng)老保險實行統(tǒng)賬結合的運行模式(即社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合。前者用于支付退休老人的當期退休金,個人賬戶體現(xiàn)個人責任,由個人繳費形成),并且提出逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。
如何統(tǒng)賬結合,何時實現(xiàn)全國統(tǒng)籌,《草案》并沒有給出答案。即使是分段計算、退休地支付等條款也受到部分學者的質疑。
有研究者認為,分段計算、退休地支付的追溯地是退休地,如果勞動者一生先后在多個地方工作,追溯難度很大,制度成本也高。此外,醫(yī)療保險是現(xiàn)收現(xiàn)付,雖然明確醫(yī)保也可以隨人走,但是卻沒有明確統(tǒng)籌層次,異地就醫(yī)難這個問題還是沒有好辦法解決。參保人員異地就醫(yī)的費用仍要先由個人墊付現(xiàn)金,然后回到參保地的醫(yī)保中心報銷,很不方便!熬唧w的政策和辦法應該盡早出臺”。
對此,中國人大法學院一位社會保障法研究專家認為,按照中國的立法習慣,層次越高越難以細化。此外,社保法涉及五個險種,各自面對的對象也不同,因此很難用一部法律規(guī)范這些關系!胺犀F(xiàn)實的做法是,以一部指導性法律為主,輔以具體的法規(guī)及實施辦法,盡快形成科學規(guī)范的社保法體系!
“經(jīng)過十幾年的改革試路,覆蓋城鄉(xiāng)、力求公平的基本方向已經(jīng)確立,具體到養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等細節(jié)問題,尚可期待分門別類的專業(yè)法來解答!睆垏逭f,這樣設計是為了留有改革余地。
顯然,在現(xiàn)有的框架下,建筑社保大廈的路還很長。
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