實(shí)踐中，造成土地資源流失、毀損的瀆職犯罪往往構(gòu)成玩忽職守罪或?yàn)E用職權(quán)罪。按照目前司法解釋的規(guī)定，專門涉及土地的四個罪名(包括兩個瀆職犯罪罪名)均以占用、毀損土地種類的畝數(shù)為主，以經(jīng)濟(jì)損失的價值量為輔來定性，而玩忽職守和濫用職權(quán)犯罪案件的損失均以經(jīng)濟(jì)價值計算，這樣在造成土地毀損時對犯罪損失的認(rèn)定就出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)。

　　根據(jù)我國刑法的規(guī)定，涉及土地的瀆職犯罪有非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪兩個罪名�；鶎雍苌侔l(fā)生此類案件。實(shí)踐中，大量造成土地資源流失、毀損的瀆職犯罪往往構(gòu)成玩忽職守罪或?yàn)E用職權(quán)罪。但是，由于在高檢院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)中，玩忽職守和濫用職權(quán)犯罪的損失均是以經(jīng)濟(jì)價值計算的，致使在土地瀆職犯罪的損失認(rèn)定上出現(xiàn)較大爭議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)按經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額認(rèn)定，即將土地折算成經(jīng)濟(jì)價值；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地作為國家嚴(yán)格保護(hù)的不可再生資源，應(yīng)以土地資源量來認(rèn)定損失，即以土地的種類畝數(shù)參照相關(guān)司法解釋來認(rèn)定。筆者認(rèn)同第二種觀點(diǎn)，現(xiàn)就此討論如下。

　　一、按經(jīng)濟(jì)價值認(rèn)定損失易造成執(zhí)法上的不平衡。玩忽職守和濫用職權(quán)犯罪是一種結(jié)果犯，即以犯罪結(jié)果的發(fā)生為犯罪成立的必要條件。根據(jù)相關(guān)司法解釋，玩忽職守與濫用職權(quán)犯罪的損害后果，一般以財產(chǎn)性損失和人身傷亡情況來認(rèn)定。這在一般情況下是可行的。但在涉及土地的違法瀆職案件中，卻不適宜按經(jīng)濟(jì)價值來計算和認(rèn)定�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定，我國土地分類為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種。不同種類的土地、不同地理位置的土地、不同地區(qū)的土地其價值是不同的，甚至相差懸殊。如均以經(jīng)濟(jì)價值來計算和認(rèn)定損失，勢必導(dǎo)致執(zhí)法上的嚴(yán)重不平衡，甚至導(dǎo)致一些造成農(nóng)用地毀損的玩忽職守和濫用職權(quán)案件，得不到刑事追究。這既不能有效體現(xiàn)法律的公平正義，也不能體現(xiàn)司法對土地的嚴(yán)格保護(hù)。

　　二、按經(jīng)濟(jì)價值來認(rèn)定損失易造成與相關(guān)司法解釋的不協(xié)調(diào)。目前，涉及土地的犯罪有非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪、非法占用農(nóng)用地罪、非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪四個罪名。最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)和《規(guī)定》中，均是以占用、毀損土地種類的資源量(即畝數(shù))為主，以經(jīng)濟(jì)損失的價值量為輔規(guī)定的。如《解釋》規(guī)定，非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田十畝以上的為“情節(jié)嚴(yán)重”；造成基本農(nóng)田五畝以上，其他耕地十畝以上嚴(yán)重毀壞的為“致使國家或者集體利益遭受特別重大損失”。如果因玩忽職守、濫用職權(quán)犯罪案件中沒有土地資源量的規(guī)定，而以經(jīng)濟(jì)損失去認(rèn)定犯罪就會出現(xiàn)損害對象相同、損害后果相同，僅僅由于瀆職行為不同而得不到刑事追究的情況。

　　三、按經(jīng)濟(jì)價值來認(rèn)定損失不利于國家實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。近年來，黨和國家根據(jù)我國人多地少的國情，為保證經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，連續(xù)下發(fā)了一系列嚴(yán)格土地管理、加強(qiáng)土地調(diào)控的法規(guī)和政策文件。尤其是在耕地保護(hù)上，國家設(shè)置了兩條“紅線”，即“全國耕地不少于18億畝紅線”和“基本農(nóng)田一經(jīng)劃定即為不可逾越的紅線”。但是，在實(shí)踐中亂占濫用農(nóng)用地等犯罪有“蔓延上升之勢”。其中，以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為借口，以增加財政收入為動機(jī)的玩忽職守、濫用職權(quán)行為，已成為引發(fā)涉地違法犯罪的主要原因。由于以經(jīng)濟(jì)價值認(rèn)定損失結(jié)果的執(zhí)法觀念對執(zhí)法實(shí)踐的影響，致使很多造成幾十畝甚至上百畝耕地毀損的案件不能及時得到刑事追究。這既是一個急迫的現(xiàn)實(shí)法律問題，也是一個如何“對耕地實(shí)行特殊保護(hù)”的政治問題。僅從保護(hù)對象講，國家法律和政策保護(hù)的是土地這一不可再生資源，其具體對象是基本農(nóng)田、耕地及耕地以外的土地，而不是其經(jīng)濟(jì)價值。為此，在認(rèn)定涉地玩忽職守、濫用職權(quán)犯罪時，也不應(yīng)該僅僅著眼于經(jīng)濟(jì)價值。如果僅以經(jīng)濟(jì)價值來認(rèn)定損失結(jié)果，既會導(dǎo)致司法保護(hù)對象錯位，不利于土地這一特殊對象的司法保護(hù)，也不利于國家最嚴(yán)格的土地管理制度的貫徹實(shí)行。

　　四、涉地玩忽職守、濫用職權(quán)案應(yīng)參照相關(guān)司法解釋規(guī)定的土地種類畝數(shù)來認(rèn)定損失。由于國家機(jī)關(guān)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)造成土地被占用、毀損的，應(yīng)參照相關(guān)的司法解釋規(guī)定的土地種類畝數(shù)來認(rèn)定損失。那么應(yīng)參照哪些司法解釋規(guī)定和能否將此作為參照呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)參照“兩高”關(guān)于非法批準(zhǔn)征用、占用土地案的司法解釋執(zhí)行。理由如下：

　　1.非法批準(zhǔn)征用、占用土地案是與玩忽職守、濫用職權(quán)案最相類似的犯罪。在《刑法》直接涉及土地的瀆職犯罪中，僅有非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪兩個罪名。非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪侵害的直接對象是國有土地使用權(quán)出讓的最低價格，自然可以經(jīng)濟(jì)損失來認(rèn)定，不具有參照價值。只有非法批準(zhǔn)征用、占用土地案最相類似。

　　一是行為類似。玩忽職守、濫用職權(quán)與非法批地都是不正確履行職責(zé)的瀆職行為，非法批地行為僅是特殊的瀆職行為而已。

　　二是侵害的客體類似。三種涉地瀆職行為侵害的均是國家土地法規(guī)和管理制度。

　　三是犯罪結(jié)果類似。涉地玩忽職守、濫用職權(quán)案與非法批準(zhǔn)征用、占用土地案一樣，瀆職行為的損害后果均是土地資源的流失或毀損。

　　四是損失內(nèi)涵類似�！缎谭ā返谌�百九十七條的損失要求是“致使國家和人民利益遭受重大損失”，“情節(jié)特別嚴(yán)重的”為從重處罰條件；刑法第四百一十條的損失要求是，非法批準(zhǔn)征用、占用土地“情節(jié)嚴(yán)重”，“致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的”為從重處罰條件。損失內(nèi)涵的一致性說明，利益損失不僅僅是經(jīng)濟(jì)損失，還包括土地等特定物及其他非物質(zhì)性損失。

　　五是刑罰規(guī)定類似�！缎谭ā返谌�百九十七條的玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪與《刑法》第四百一十條的非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪，均規(guī)定了兩個刑度，“重大損失”、“情節(jié)嚴(yán)重”的為三年以下有期徒刑或者拘役；“情節(jié)特別嚴(yán)重”、“遭受特別重大損失”的為三年以上七年以下有期徒刑。如果說徇私舞弊是其主要區(qū)別的話，也僅僅是非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪是以徇私舞弊為成立條件，玩忽職守、濫用職權(quán)罪是以徇私舞弊為從重處罰條件之別。

　　2.司法解釋關(guān)于非法批準(zhǔn)征用、占用土地案的土地種類畝數(shù)規(guī)定已是最低標(biāo)準(zhǔn)。《解釋》規(guī)定，非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田十畝以上的，非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田以外的耕地三十畝以上的，非法批準(zhǔn)征用、占用其他土地五十畝以上的，為情節(jié)嚴(yán)重，依照刑法第四百一十條的規(guī)定，以非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪定罪處罰�！兑�(guī)定》也規(guī)定，非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田十畝以上的，非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田以外的耕地三十畝以上的，非法批準(zhǔn)征用、占用其他土地五十畝以上的，即應(yīng)立案。“兩高”司法解釋的高度一致性，一方面體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)從嚴(yán)保護(hù)耕地、嚴(yán)厲制裁違法行為的執(zhí)法原則，另一方面也充分體現(xiàn)了我國的國情需要。據(jù)2007年12月10日國土資源部新聞發(fā)布顯示：至2006年全國耕地面積已減少到18.27億畝，人均耕地1.39畝。如果加上近年來的土地?fù)p失，可以說18億畝耕地“紅線”已近在咫尺。在當(dāng)前土地不斷減少的緊迫形勢下，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)趨嚴(yán)。就目前而言，八年以前最高人民法院規(guī)定的定罪標(biāo)準(zhǔn)已與現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了距離，定罪畝數(shù)標(biāo)準(zhǔn)不能再有所增加擴(kuò)大。

　　綜上，鑒于涉地瀆職犯罪的嚴(yán)重性和國家土地管理形勢的緊迫性，一方面建議“兩高”盡快就涉地瀆職犯罪的損失認(rèn)定作出明確的司法解釋，一方面司法機(jī)關(guān)應(yīng)以“法與時轉(zhuǎn)、治與世移”的理念，從國家大局出發(fā)，順應(yīng)時代與形勢的需求，正確地應(yīng)用法律，以實(shí)現(xiàn)司法的政治性、人民性和法律性的有機(jī)統(tǒng)一。

　　(作者：鄭廣宇 為河北省人民檢察院反瀆職侵權(quán)局局長）