《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例(修訂草案送審稿)》起草說明

　　一、修訂《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》的必要性

　　經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，1991年12月26日國(guó)家計(jì)生委發(fā)布了《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》，這是關(guān)于流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的第一部國(guó)務(wù)院行政法規(guī)。1998年進(jìn)行修訂后，再次發(fā)布為《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，至今已經(jīng)十年。實(shí)踐證明，《辦法》確立的基本原則和制度是正確的，有關(guān)規(guī)定在規(guī)范基層流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)和管理工作中，起到了很好的保障和促進(jìn)作用。十年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景的變化，流動(dòng)人口本身以及流動(dòng)人口計(jì)劃生育的服務(wù)和管理都出現(xiàn)了新情況、新問題。基層反映，在穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題的新階段，流動(dòng)人口是人口和計(jì)劃生育工作的難點(diǎn)。

　　目前我國(guó)流動(dòng)人口總量大約為1.5億，流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作涉及流出地、流入地兩地的人民政府及其有關(guān)部門，區(qū)域間配合協(xié)作制度不完善，制約流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作的有效開展。目前存在的主要問題，一是管理難到位，導(dǎo)致流動(dòng)人口的違法生育比例較大、出生人口性別比偏高；二是服務(wù)難到位，使得流動(dòng)人口、農(nóng)民工在流入地難以獲得國(guó)家規(guī)定的免費(fèi)計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)和避孕藥具；三是維權(quán)難到位，流出地仍然存在搭車收費(fèi)、強(qiáng)令已婚育齡婦女返鄉(xiāng)孕檢等侵權(quán)行為，流動(dòng)人口、農(nóng)民工，特別是其中育齡婦女的生殖健康狀況堪憂。面對(duì)新情況、新問題，需要從制度上加以解決，亟需通過修訂《辦法》來解決和規(guī)范基層流動(dòng)人口和計(jì)劃生育服務(wù)和管理中存在的諸如管理與服務(wù)對(duì)象的界定、戶籍地與現(xiàn)居住地的責(zé)任、目標(biāo)管理責(zé)任制的導(dǎo)向以及工作保障條件的落實(shí)、部門綜合治理職責(zé)等突出問題。

　　二、指導(dǎo)思想

　　黨的十七大、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》(中發(fā)[2006]22號(hào)，以下簡(jiǎn)稱中央《決定》)和《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國(guó)發(fā)[2006]5號(hào))對(duì)做好新時(shí)期流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)和管理工作提出了新的更高要求。中央《決定》把"不斷完善流動(dòng)人口管理服務(wù)體系"作為新時(shí)期統(tǒng)籌解決人口問題的五大任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)"建立流動(dòng)人口計(jì)劃生育統(tǒng)一管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)新體制"。據(jù)此，修訂《辦法》的指導(dǎo)思想：以鄧小平理論和"三個(gè)代表"重要思想為指導(dǎo)，按照依法治國(guó)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的總體要求，落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持"公平對(duì)待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)"的原則，依據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》、中央《決定》和國(guó)發(fā)[2006]5號(hào)文件精神，以維權(quán)、服務(wù)為主線，以落實(shí)部門責(zé)任、推進(jìn)綜合管理為重點(diǎn)，明確戶籍地和現(xiàn)居住地責(zé)任，規(guī)范管理行為，加大服務(wù)力度，保障流動(dòng)人口計(jì)劃生育和生殖健康的合法權(quán)益，為完善流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)和管理新體制提供法律保障。

　　三、修訂原則

　　根據(jù)我國(guó)法制建設(shè)特別是深化行政體制改革新形勢(shì)的要求，我委在《辦法》修訂中遵循了以下原則：

　　(一)開拓進(jìn)取，服務(wù)改革發(fā)展大局。修訂《辦法》必須適應(yīng)改革開放和社會(huì)發(fā)展的大局，堅(jiān)持以人為本，服從服務(wù)于和諧社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)人口的合理流動(dòng)和分布以及"三農(nóng)"問題的解決，從單純的行政管理、防止"超生"，調(diào)整為依法維權(quán)、利益導(dǎo)向、綜合服務(wù)與管理。

　　(二)兼顧地區(qū)差異，適度推進(jìn)創(chuàng)新。修訂《辦法》既要有前瞻性，又要兼顧加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作的需要，在多數(shù)地方可行、可操作。正視東中西部、城鄉(xiāng)、大中小城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的差異，以及政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新社會(huì)事務(wù)管理方式的實(shí)際，借助相關(guān)部門和社會(huì)管理資源，著重創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)和管理的制度和政策。

　　(三)有所側(cè)重，分步解決。修訂《辦法》不可能解決基層管理中的全部問題，在科學(xué)分析基層流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理重點(diǎn)難點(diǎn)問題的基礎(chǔ)上，理清解決問題的渠道，通過修訂《辦法》完善流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理基本制度，如相關(guān)部門職責(zé)和協(xié)作機(jī)制、現(xiàn)居住地和戶籍所在地職責(zé)、流動(dòng)人口計(jì)劃生育的權(quán)利和義務(wù)等，為地方立法和完善部門規(guī)章提供依據(jù)。同時(shí)再通過地方立法和完善部門規(guī)章將《辦法》所確立的基本制度，變?yōu)榫唧w、可操作的制度和措施。

　　四、修訂過程

　　2006年，我委啟動(dòng)了《辦法》修訂工作。為做好修訂工作，成立了由委分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的修訂工作小組。兩年來，修訂工作小組經(jīng)過多次調(diào)研，并不斷總結(jié)《辦法》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和存在問題，自2006年10月擬寫了《辦法》修訂草案第一稿后，通過各類會(huì)議、網(wǎng)上交流、專題調(diào)查等方式廣泛征求基層意見。同時(shí)，我們還多次征求有關(guān)專家、相關(guān)部門的意見，召開專家咨詢會(huì)。在充分考慮各方面意見和建議的基礎(chǔ)上，十四易其稿，形成《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例(修訂草案送審稿)》(以下簡(jiǎn)稱送審稿)。

　　五、修訂的主要內(nèi)容

　　(一)關(guān)于法規(guī)名稱。按照《行政法規(guī)制定程序條例》第四條的規(guī)定，行政法規(guī)的名稱一般稱"條例"。據(jù)此，將《辦法》名稱改為《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》。

　　(二)關(guān)于立法宗旨、立法依據(jù)。在新形勢(shì)下，調(diào)整、轉(zhuǎn)變流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)和管理工作思路、方法已是大勢(shì)所趨，按照新時(shí)期統(tǒng)籌解決人口問題的總體要求，明確了立法宗旨，即維護(hù)流動(dòng)人口實(shí)行計(jì)劃生育的合法權(quán)益，穩(wěn)定低生育水平，統(tǒng)籌解決人口問題，促進(jìn)人的全面發(fā)展。

　　《人口與計(jì)劃生育法》是人口和計(jì)劃生育領(lǐng)域的基本法律，第四十五條明確規(guī)定"流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作的具體管理辦法，由國(guó)務(wù)院制定"。據(jù)此，規(guī)定"根據(jù)《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》，制定本條例。"(第一條)

　　(三)關(guān)于適用對(duì)象和婚育證明的辦證范圍。根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的要求，基層、專家均認(rèn)為作為流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)和管理的統(tǒng)一規(guī)范，其適用范圍應(yīng)具有普遍性，建議將適用對(duì)象由"已婚育齡流動(dòng)人口"擴(kuò)大為"育齡人員"。同時(shí)，根據(jù)婚育證明辦理規(guī)定，以及我委2007年經(jīng)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局備案并啟用的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)情況統(tǒng)計(jì)報(bào)表》的要求，結(jié)合基層工作實(shí)際，送審稿明確界定人口流動(dòng)的地域范圍為"離開戶籍所在地縣(市、區(qū))"。(第二條)

　　原《辦法》確定的婚育證明管理制度，是目前各地流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)管理的基本制度之一。由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在較大差異，人口和計(jì)劃生育工作發(fā)展亦不平衡，在人口跨區(qū)域流動(dòng)規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下，及時(shí)掌握流動(dòng)人口的婚育信息，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理和服務(wù)顯得尤其重要，十年實(shí)踐證明，這一制度的實(shí)施，一方面有助于戶籍地掌握人口流動(dòng)動(dòng)向，落實(shí)好流出前的各項(xiàng)服務(wù)和管理工作；另一方面也為現(xiàn)居住地了解流入人口婚育信息提供了客觀依據(jù)，便于有針對(duì)性地開展服務(wù)。婚育證明既是現(xiàn)階段加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理，提供有效服務(wù)的重要載體，也是流動(dòng)人口享受計(jì)劃生育服務(wù)，維護(hù)其合法權(quán)益的主要依據(jù)。實(shí)踐中基層反映，原《辦法》關(guān)于辦證對(duì)象為成年流動(dòng)人口的規(guī)定，辦證范圍過于寬泛，既增加了基層的工作量，且收效甚微。為突出育齡婦女是流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)和管理的重點(diǎn),根據(jù)各地意見并結(jié)合工作實(shí)際，送審稿明確將辦證對(duì)象修改為"育齡婦女"。(第十一條)

　　(四)關(guān)于地方各級(jí)人民政府的職責(zé)。地方各級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌安排，是多年來流動(dòng)人口工作取得成效的重要保障。我們根據(jù)當(dāng)前流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作的總體要求，并在總結(jié)各地流動(dòng)人口服務(wù)管理體制創(chuàng)新中取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在送審稿中明確規(guī)定地方各級(jí)人民政府將流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作"納入本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制，組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)和管理工作實(shí)行綜合管理并提供必要的保障"。(第三條)

　　按照中央《決定》和國(guó)發(fā)[2006]5號(hào)文件精神，送審稿對(duì)原《辦法》中"以現(xiàn)居住地管理為主"原則進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化，新增"現(xiàn)居住地的地方人民政府應(yīng)將流動(dòng)人口納入本地實(shí)有人口，實(shí)行屬地服務(wù)和管理，并將所需經(jīng)費(fèi)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算。"的規(guī)定。(第七條)

　　基層工作實(shí)踐表明，信息的采集和管理是做好流動(dòng)人口服務(wù)和管理工作的重要前提，為加強(qiáng)流動(dòng)人口信息管理工作，新增"地方各級(jí)人民政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口信息的采集、管理與使用，建立流動(dòng)人口信息通報(bào)、共享制度。" (第八條)

　　(五)關(guān)于部門職責(zé)和相關(guān)工作制度。為加強(qiáng)綜合治理工作，送審稿規(guī)定國(guó)務(wù)院人口和計(jì)劃生育行政部門在流動(dòng)人口服務(wù)和管理中應(yīng)具有綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)。針對(duì)原《辦法》第十條"一證先行、無證否辦"在基層執(zhí)行情況，并考慮到基層管理實(shí)際以及相關(guān)部門改革的需要，送審稿把相關(guān)部門的責(zé)任由事前管理改為事后的信息通報(bào)，規(guī)定："將流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)和管理工作納入基層相關(guān)管理制度，在辦理有關(guān)登記手續(xù)和相關(guān)證照時(shí)，核查婚育證明，對(duì)于未辦理婚育證明的，應(yīng)告知其及時(shí)辦理，并將掌握情況及時(shí)通報(bào)當(dāng)?shù)厝丝诤陀?jì)劃生育行政部門。"(第四條、第十五條)

　　(六)新增流動(dòng)人口計(jì)劃生育權(quán)益保護(hù)和便民的規(guī)定。根據(jù)《人口與計(jì)劃生育法》，送審稿對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行計(jì)劃生育享有的權(quán)利作出了更加細(xì)化的規(guī)定："按照戶籍所在地有關(guān)規(guī)定，享受戶籍所在地的有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)待；在現(xiàn)居住地免費(fèi)獲得計(jì)劃生育和生殖健康科普知識(shí)以及避孕藥具；在現(xiàn)居住地免費(fèi)獲得國(guó)家規(guī)定的基本項(xiàng)目的計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)；在現(xiàn)居地施行計(jì)劃生育手術(shù)的，按照現(xiàn)居住地規(guī)定享受休假；晚婚晚育的，可按照現(xiàn)居住地有關(guān)規(guī)定享受晚婚假、晚育假等獎(jiǎng)勵(lì)；享受現(xiàn)居住地其他計(jì)劃生育優(yōu)先、優(yōu)惠和優(yōu)待。"(第十條)

　　由于各地生育政策的差異和生育審批的不同規(guī)定，為跨省流動(dòng)人口辦理生育服務(wù)手續(xù)帶來不便，甚至無法辦理。為了方便流動(dòng)人口，2003年我委頒布實(shí)施了《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》)，明確規(guī)定：跨省流動(dòng)人口夫妻可憑有關(guān)證明在現(xiàn)居住地辦理第一孩生育證明和相關(guān)手續(xù)；流動(dòng)人口申請(qǐng)?jiān)偕�育的，依照女方戶籍有關(guān)規(guī)定辦理。四年來，這一規(guī)定在各地得到較好落實(shí)，受到廣大流動(dòng)人口的歡迎。據(jù)此，送審稿將此便民規(guī)定作為增加條款予以明確。(第十八條)

　　(七)充實(shí)、完善兩地職責(zé)，確認(rèn)管理體制。流動(dòng)人口流入地和戶籍所在地職責(zé)不明，是導(dǎo)致服務(wù)管理難到位的主要原因。為妥善解決兩地推諉的問題，《若干規(guī)定》對(duì)兩地職責(zé)作出明確規(guī)定。四年的實(shí)踐表明這一規(guī)定符合基層實(shí)際，操作性較強(qiáng)，對(duì)相關(guān)法規(guī)和政策的落實(shí)起到了較好的保障作用。因此，送審稿根據(jù)兩地工作的不同特點(diǎn)，從宣傳教育、計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)、有關(guān)規(guī)定和政策的落實(shí)等方面分別對(duì)流動(dòng)人口戶籍所在地和現(xiàn)居住地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處的具體職責(zé)作出了明確規(guī)定。(第十二條、第十三條)

　　(八)新增村民委員會(huì)、居民委員會(huì)配合職責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第三條規(guī)定："居民委員會(huì)協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)構(gòu)做好與居民利益相關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育……等項(xiàng)工作"。據(jù)此，新增了現(xiàn)居住地村民委員會(huì)、社區(qū)居委會(huì)協(xié)助當(dāng)?shù)厝嗣裾�府或者街道辦事處做好流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作的責(zé)任。同時(shí)，根據(jù)民政部的意見，送審稿將"居民委員會(huì)"統(tǒng)一改為"社區(qū)居委會(huì)"。(第十四條)

　　(九)完善流動(dòng)人口社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的規(guī)定。針對(duì)各地普遍存在的對(duì)違法生育的流動(dòng)人口征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)到位率低，流動(dòng)人口在繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)時(shí)有意避重就輕現(xiàn)象較為普遍的突出問題，依照《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》、《若干規(guī)定》的有關(guān)要求，并結(jié)合基層工作實(shí)際，送審稿就流動(dòng)人口社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收主體、征收標(biāo)準(zhǔn)以及征收前的兩地協(xié)商等問題作出明確規(guī)定："流動(dòng)人口違反人口與計(jì)劃生育法規(guī)規(guī)定生育子女的，由其現(xiàn)居住地或者戶籍所在地的縣級(jí)人口和計(jì)劃生育行政部門按照其戶籍所在地征收標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際收入水平和不符合法律法規(guī)規(guī)定生育子女的情節(jié)，確定社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收數(shù)額。現(xiàn)居住地或者戶籍所在地人口和計(jì)劃生育行政部門在征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)互相配合，在調(diào)查核實(shí)當(dāng)事人實(shí)際收入后，作出社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收決定。"(第二十二條)

　　(十)完善相關(guān)法律責(zé)任。送審稿進(jìn)一步明確了人口計(jì)生部門、相關(guān)部門、企事業(yè)單位和個(gè)人在流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理中的法律責(zé)任。

　　對(duì)戶籍所在地和現(xiàn)居住地在流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理中承擔(dān)的法律責(zé)任的情節(jié)進(jìn)行了細(xì)化。如"現(xiàn)居住地在流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理中承擔(dān)法律責(zé)任的具體情形有：一是違反國(guó)家規(guī)定，不為育齡夫妻提供免費(fèi)計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)；二是違反本條例第十八條規(guī)定，無正當(dāng)理由拒絕或故意拖延為符合條件的流動(dòng)人口辦理生育服務(wù)證件的；三是為流動(dòng)人口出具計(jì)劃生育虛假證明材料的；四是不及時(shí)向流動(dòng)人口戶籍所在地通報(bào)婚育、避孕節(jié)育變動(dòng)信息的；五是發(fā)現(xiàn)流動(dòng)人口違法生育行為，推卸管理和服務(wù)責(zé)任或不及時(shí)向其戶籍所在地通報(bào)的。"(第二十五條、第二十六條)

　　加大了對(duì)相關(guān)企事業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶的處罰幅度，送審稿由原來的一千元以下，增加到"一萬元以下"。(第二十八條)

　　此外，還作了一些文字上的修改。送審稿由原《辦法》的26條增加到31條�！�

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