聚集十八大：“保障房建設(shè)”首次寫入黨代會(huì)報(bào)告

　　保障房新契機(jī)

　　2007年的24號(hào)文件開(kāi)啟了保障房建設(shè)的契機(jī)，但在隨后的五年里保障房建設(shè)幾經(jīng)沉浮。在十八大上，“保障性住房建設(shè)”首次寫入黨代會(huì)報(bào)告，可見(jiàn)其作為重大民生問(wèn)題，將是中央未來(lái)政策的重要著力點(diǎn)

　　本刊記者/楊正蓮

　　中共中央總書(shū)記胡錦濤在十八大報(bào)告中提出：“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求�！边@是“保障性住房建設(shè)”首次寫進(jìn)黨代會(huì)報(bào)告�？梢�(jiàn)，保障房仍將是未來(lái)政策的重要著力點(diǎn)。

　　而早在5年前的中共十七大，胡錦濤就提出了“健全廉租住房制度”。由此，保障房作為重大民生問(wèn)題被列入政府公共服務(wù)的范疇內(nèi)。

　　這一切，都與2007年8月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)，下稱24號(hào)文)密不可分。“這個(gè)是住房保障非常重要的一個(gè)文件�！弊》亢统青l(xiāng)建設(shè)部政策研究中心房地產(chǎn)處處長(zhǎng)、中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)住房保障和公共住房政策委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)趙路興在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示：“以后的一系列決策都是從這里提出來(lái)的�！�

　　24號(hào)文出臺(tái)背后

　　24號(hào)文中寫道，“作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系�！逼渲校�“城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑”，同時(shí)明確“經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對(duì)象為城市低收入住房困難家庭，并與廉租住房保障對(duì)象銜接”。

　　全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)會(huì)長(zhǎng)聶梅生認(rèn)為，政府先把廉租房做起來(lái)，做到應(yīng)保盡保，并形成不同層次的住房體系。“這種住房雙軌制是大家可以接受的，也與國(guó)際上的通行做法接軌�！�

　　事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房早在1998年房改時(shí)就已經(jīng)明確提出。1996年7月，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基提出，“把住宅建設(shè)培育為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和新的消費(fèi)熱點(diǎn)”。三個(gè)月后，國(guó)家體改委、建設(shè)部等單位成立了專門課題組，研究深化住房分配體制改革和加快住房商品化的政策措施，最終在1998年3月形成了《關(guān)于住房分配體制改革的政策建議》(下稱《建議》)。

　　《建議》不僅提出改革住房分配制度、實(shí)行住房商品化，而且提出“建立住房社會(huì)保障”，要求政府承擔(dān)低收入家庭廉租房責(zé)任。

　　“有多少這樣的建議和草案，召開(kāi)了多少次會(huì)議、討論，基本都數(shù)不清了�！碑�(dāng)年房改方案起草人和最終方案執(zhí)筆人之一顧云昌告訴《中國(guó)新聞周刊》。具體開(kāi)始著手準(zhǔn)備方案是在1997年國(guó)慶前后，在租金改革和產(chǎn)權(quán)改革兩種主要思路中，最終采取了住房私有化、商品化的路徑，“主要是為了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”。

　　在推進(jìn)住房商品化的同時(shí)，房改方案還提出建立多層次的城市購(gòu)住房體系，對(duì)不同的家庭實(shí)行不同的住房政策。國(guó)務(wù)院在1998年7月3日發(fā)布的23號(hào)文件中提出，“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房”。當(dāng)時(shí)的設(shè)想是，經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)面向80%左右的家庭。

　　此后5年，經(jīng)濟(jì)適用房快速發(fā)展，累計(jì)解決了600多萬(wàn)戶中等收入家庭的住房問(wèn)題。但在2003年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》(下稱18號(hào)文件)里，房地產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，經(jīng)適房的主體地位讓位于商品房，而經(jīng)適房被改為“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。此后，經(jīng)適房發(fā)展步伐放緩，而廉租房的建設(shè)規(guī)模一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)適房。截止2006年底，中國(guó)廉租房制度累計(jì)保障家庭54.7292萬(wàn)戶，財(cái)政投入年均不足10億元。

　　與保障房長(zhǎng)期缺位相比，商品房市場(chǎng)卻高歌猛進(jìn)，房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升�！�2004年第一次出現(xiàn)了房?jī)r(jià)的兩位數(shù)增長(zhǎng)，以往都是個(gè)位數(shù)，這樣2004年就開(kāi)始調(diào)控，控制投資規(guī)模包括房地產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，結(jié)果卻是越調(diào)越高，2007年房?jī)r(jià)還漲。”趙路興告訴《中國(guó)新聞周刊》：“這種情況下，我們就不能再推出國(guó)幾條�！�

　　2007年3月，財(cái)政部在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《財(cái)政部對(duì)廉租住房保障情況的分析及建議》專題報(bào)告，國(guó)務(wù)院總理溫家寶批示：“要按照政府工作報(bào)告的要求，立即著手建立健全廉租住房制度”。

　　“到了6月份，看見(jiàn)房?jī)r(jià)還在繼續(xù)上漲，我們就趕緊拿出了24號(hào)文�！壁w路興告訴《中國(guó)新聞周刊》：“24號(hào)文，是在三年調(diào)控的基礎(chǔ)上，越調(diào)越高不能再調(diào)的基礎(chǔ)上，主要是有針對(duì)性地解決買不起房的問(wèn)題。”

　　3600萬(wàn)套新高度

　　建設(shè)部副部長(zhǎng)齊驥在解釋“24號(hào)文”時(shí)指出，解決低收入家庭住房困難將作為政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。因此，保障房建設(shè)成為地方政府的一項(xiàng)重要的“政治任務(wù)”。

　　2007年8月末，全國(guó)城市住房工作會(huì)在北京召開(kāi)。會(huì)議決定，加強(qiáng)廉租住房制度建設(shè)，解決好城市低收入家庭住房困難。這被認(rèn)為是對(duì)1998年房改的重新完善和反思，并明確了政府在保障房建設(shè)中的職責(zé)。

　　按照“24號(hào)文”規(guī)定，“十一五”期末，全國(guó)廉租住房制度保障范圍要擴(kuò)大到低收入住房困難家庭。2007年底前，所有設(shè)區(qū)的城市要對(duì)符合規(guī)定住房困難條件、申請(qǐng)廉租住房租賃補(bǔ)貼的城市低保家庭基本做到應(yīng)保盡保；2008年底前，所有縣城要基本做到應(yīng)保盡保，而東部地區(qū)和其他有條件的地區(qū)則要提前將保障對(duì)象，從“城市最低收入住房困難家庭” 擴(kuò)大到“低收入住房困難家庭”。

　　2008年起，保障房建設(shè)被提到了前所未有的高度。這年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了“加大保障性住房建設(shè)規(guī)模，降低住房交易稅費(fèi)，支持居民購(gòu)房”的有關(guān)政策。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，擴(kuò)大內(nèi)需，政府決定大規(guī)模實(shí)施保障性安居工程。

　　此后，對(duì)于保障房建設(shè)力度的要求，更是逐年加碼。2009年，提出要持續(xù)加大廉租住房建設(shè)力度，3年內(nèi)基本解決747萬(wàn)戶城鎮(zhèn)低收入家庭的住房困難；接著，提出用5年左右時(shí)間基本完成集中成片城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造；2010年，則要求爭(zhēng)取到2010年年末，基本解決1540萬(wàn)戶低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題。

　　這些要求，在“十二五”規(guī)劃中創(chuàng)下新高度。根據(jù)規(guī)劃，“十二五”期間要建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬(wàn)套(戶)，期末全國(guó)保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右。在最初的計(jì)劃里，2011年和2012年要分別開(kāi)工建設(shè)1000萬(wàn)套 。

　　“剛開(kāi)始感到接受不了，到底能不能實(shí)現(xiàn)啊�！闭f(shuō)起3600萬(wàn)套，中國(guó)房地產(chǎn)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、住建部住房政策專家委員會(huì)副主任顧云昌有點(diǎn)激動(dòng)，他告訴《中國(guó)新聞周刊》，2009年以后住建部和他所在的房地產(chǎn)研究會(huì)先后對(duì)“十二五”規(guī)劃的制定提建議，“我們沒(méi)提那么大的數(shù)量，每年大概是600萬(wàn)套左右，不超過(guò)700萬(wàn)套�！睂�(duì)于后來(lái)加碼了的任務(wù)量，顧云昌認(rèn)為，主要是由于夾心層的呼聲很高以及社會(huì)上對(duì)房?jī)r(jià)的強(qiáng)烈質(zhì)疑，再加上要保證投資規(guī)模，“只有靠保障房建設(shè)”。

　　制度建設(shè)亟須完善

　　2007年8月7日發(fā)布的24號(hào)文要求，房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)研究提出解決城市低收入家庭住房困難的有關(guān)政策，協(xié)調(diào)解決工作實(shí)施中的重大問(wèn)題。

　　2009年7月14日，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，發(fā)改委、財(cái)政部、民政部等17個(gè)部門組成了保障性安居工程協(xié)調(diào)小組，其職能之一，就是落實(shí)保障性安居工程工作的政策。

　　盡管如此，相關(guān)制度建設(shè)和管理工作，仍然難以跟上保障房建設(shè)的需要。2011年10月，全國(guó)人大常委會(huì)委員牟新生就提出，2008年以來(lái)，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門下發(fā)了29個(gè)文件，但沒(méi)有一個(gè)文件系統(tǒng)地闡明解決中國(guó)城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題的整體思路是什么，零敲碎打的東西多，缺乏一個(gè)頂層設(shè)計(jì)。

　　早在2009年全國(guó)兩會(huì)期間，就有人大代表提出要盡快出臺(tái)《住房保障法》，并將草擬的初稿遞交人大，引起強(qiáng)烈反響。而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司司長(zhǎng)馮俊也表示，《住房保障法》是本屆人大立法規(guī)劃里的項(xiàng)目，規(guī)劃定了以后，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部就開(kāi)展調(diào)研和起草工作。深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)評(píng)估中心法律所和清華大學(xué)法學(xué)院，分別承擔(dān)了該法實(shí)踐版建議稿和理論版建議稿的起草研究工作。

　　然而，這項(xiàng)呼聲甚高的“住房保障法”， 如今已 “退格”成為《基本住房保障條例》�！皼](méi)辦法出臺(tái)法律，各地情況都不一樣，太難了�！壁w路興告訴《中國(guó)新聞周刊》。

　　“現(xiàn)在是一個(gè)全方位總結(jié)期，正好做制度建設(shè)�！比珖�(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)會(huì)長(zhǎng)聶梅生對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，保障房建設(shè)最難的是錢和分配問(wèn)題，“各地情況不一樣，以后還是應(yīng)該實(shí)事求是，因地制宜”。

　　顧云昌也認(rèn)為，現(xiàn)在保障房體系已經(jīng)越來(lái)越清晰，數(shù)量在加大、速度在加快，這樣一個(gè)新的發(fā)展階段迫切需要制度創(chuàng)新。“要從管理上，分配上、進(jìn)入退出以及質(zhì)量保障各方面進(jìn)行完善。既需要有一定高度的頂層設(shè)計(jì)，又需要著眼未來(lái)的長(zhǎng)期規(guī)劃，保障房建設(shè)一定要制度化法律化”。

　　11月12日的中共十八大記者招待會(huì)上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)、黨組書(shū)記姜偉新也承認(rèn)，保障性住房分配管理是件難事。他表示，管理部門還需和各個(gè)地方一起努力，把分配管理工作做得更好。針對(duì)我國(guó)住房保障中政府保障和市場(chǎng)配置的比例問(wèn)題，姜偉新說(shuō)，二者的比例是二八開(kāi)，市場(chǎng)供應(yīng)占80%，政府提供占20%，滿足不同收入群體的住房需求，實(shí)現(xiàn)“住有所居”。