自律與監(jiān)管并重

　　美國是一個慈善事業(yè)十分發(fā)達(dá)的國家，美國人也樂于捐獻(xiàn)善款。據(jù)不完全統(tǒng)計，美國現(xiàn)有大小慈善機(jī)構(gòu)約140萬個，總資產(chǎn)占美國經(jīng)濟(jì)的5%。僅2006年，美國的慈善捐款總額就達(dá)2600億美元。如此巨額的資產(chǎn)，如此眾多的機(jī)構(gòu)，使得對善款使用的監(jiān)督至關(guān)重要。在總結(jié)多年經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，美國已逐步形成了一套機(jī)構(gòu)自律和政府監(jiān)管并重的機(jī)制。

　　機(jī)構(gòu)自律來自幾個方面，一是采用公司化運營模式，美國慈善機(jī)構(gòu)決策權(quán)在董事會，其成員必須把機(jī)構(gòu)利益置于個人利益之上，不可犧牲機(jī)構(gòu)利益從事為個人謀利的活動。否則輕則免職，重則受到法庭審判。

　　1992年，美國爆出了轟動一時的聯(lián)合勸募會總裁阿爾莫尼挪用捐款、以權(quán)謀私的案件，這是美國慈善機(jī)構(gòu)管理者的經(jīng)典反面教材。身為美國最著名慈善機(jī)構(gòu)之一的管理者的阿爾莫尼不僅挪用總額達(dá)60萬美元的善款用于個人度假、買房產(chǎn)和包養(yǎng)情人，而且還通過操縱董事會成立皮包公司，安排自己的兒子和朋友占據(jù)要職，發(fā)給高薪。由于違反了作為公司董事的基本操守，他最后被判處7年徒刑。

　　此外，在自律觀念得到普遍認(rèn)同的美國社會，內(nèi)部監(jiān)管作為自律的一種形式為各類慈善基金會所采納。它們都建立了約束本組織和成員的較完善的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等。尤其是自主的申請、撥付及運營費用的預(yù)算、核銷等都有一套嚴(yán)格的程序。任何一個公民都可以去慈善機(jī)構(gòu)查閱賬目。

　　美國慈善機(jī)構(gòu)自律的另一個方面來自行業(yè)自律。美國慈善機(jī)構(gòu)每年進(jìn)行行業(yè)評級，按信譽等級由高到低分為4星到無星，同時提供各個標(biāo)準(zhǔn)下的前十名排行榜，其中不少是負(fù)面排行榜，比如籌款回扣率排行，財務(wù)危機(jī)排行，劣等機(jī)構(gòu)首席執(zhí)行官薪水排行，贈款囤積花不出去排行。還有一些專業(yè)網(wǎng)站，供捐助人隨意調(diào)閱各慈善機(jī)構(gòu)的評級、資質(zhì)的詳細(xì)情況。

　　第三個方面是公共監(jiān)督。這使得美國慈善行業(yè)始終有一種危機(jī)感和緊迫感，盡力保持透明度。盡管比起美國企業(yè)而言，慈善機(jī)構(gòu)的貪污現(xiàn)象并不多見，但一旦丑聞發(fā)生，就會引起媒體的高度關(guān)注，其影響也十分深遠(yuǎn)，這無形中也給所有慈善機(jī)構(gòu)增加了自律壓力。

　　聯(lián)合勸募會加州某分會首席執(zhí)行官麥卡錫說，直到今天，美國人還記得阿爾莫尼事件，甚至還記得美國紅十字會在二戰(zhàn)中向民眾提供有償食物的不良記錄。他說，因為善款是百姓自己捐助的錢，因此任何濫用善款的行為都會始終釘在“恥辱柱”上，相關(guān)當(dāng)事人從此再難翻身。

　　美國政府對慈善機(jī)構(gòu)善款使用的監(jiān)督分為法律和行政兩種手段，以及聯(lián)邦和地方兩個層面。在法律上，美國有稅務(wù)法和《模范非營利組織法案》約束慈善機(jī)構(gòu)的行為。

　　在行政上，聯(lián)邦政府的國內(nèi)稅收署是實際上的慈善機(jī)構(gòu)主管部門。根據(jù)國會2 00 0年通過的國內(nèi)稅務(wù)法第61 0 4款，包括慈善機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有組織每年都必須向國內(nèi)稅務(wù)署上報年度財務(wù)報表，稱為990表。

　　990表要求提供的信息十分詳細(xì)，包括慈善機(jī)構(gòu)前5名收入最高的成員名單，前5名報酬最高的合同商名單，以及籌款所需花費。更重要的是，該表還要求提供與所有董事會成員有關(guān)的金融交易記錄。如果這些交易有問題，相關(guān)董事可能會被課以高額稅收，慈善機(jī)構(gòu)也可能失去免稅資格。

　　在地方層面上，美國絕大多數(shù)州都規(guī)定慈善機(jī)構(gòu)必須向州總檢察長提交年度報告，包括機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀和人員變動等情況。總檢察長還可以代表公眾對觸犯公共利益的慈善機(jī)構(gòu)提起公訴。

　　在這方面比較突出的例子是加利福尼亞州。2007年7月，該州總檢察長布朗對加州慈善機(jī)構(gòu)“諾亞的心愿”進(jìn)行了嚴(yán)厲查處。據(jù)媒體報道，在2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害后，“諾亞的心愿”以救災(zāi)名義籌得善款800萬美元，但只將其中140萬美元用于救災(zāi)。布朗在查明情況屬實后，將該組織賬戶上所余400多萬美元全部沒收，由州政府負(fù)責(zé)將其用于救災(zāi)，并禁止其總裁5年內(nèi)擔(dān)任任何一家慈善機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，還要求其董事會成員接受管理方面的培訓(xùn)。 (楊晴川)

　　獨立機(jī)構(gòu)嚴(yán)審查

　　德國是捐助大國。據(jù)粗略統(tǒng)計，德國企業(yè)、團(tuán)體和個人每年捐款總額在30億歐元到50億歐元之間。鑒于捐款數(shù)額巨大且個人捐款占多數(shù)，德國有兩家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督公開募捐的社會福利組織和慈善組織對善款的使用情況。這兩家機(jī)構(gòu)分別是德國社會福利問題中央研究所(DZI)和德國天主教聯(lián)盟(DEA)。其中德國社會福利問題中央研究所創(chuàng)立于1893年，法律形式為“民法基金會”，是專門監(jiān)督在德國募捐的非政府組織對善款使用情況的獨立機(jī)構(gòu)。

　　有必要說明的是，上述兩家機(jī)構(gòu)對開展募捐活動的組織的監(jiān)督并不具有法律強(qiáng)制性，而是建立在自身“公信力”的基礎(chǔ)上———它們向通過其審查的社會福利組織和慈善組織頒發(fā)“捐助徽章”，由此認(rèn)證這些組織具備募捐資質(zhì)。由于公眾認(rèn)可這兩家機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，所以獲得其“捐助徽章”的組織比未獲認(rèn)證的組織更受公眾信賴，自然也更容易得到捐款。這種無形的壓力促使開展募捐活動的組織甘心接受上述兩家機(jī)構(gòu)的審查。

　　目前包括德國紅十字會在內(nèi)的2 0 0多家在德國募捐的社會福利組織和慈善組織持有德國社會福利問題中央研究所頒發(fā)的“捐助徽章”。研究所將其“捐助徽章”的授權(quán)使用期限定為一年。這意味著，若想保留“捐助徽章”，開展募捐活動的組織就必須每年提出申請，每年接受一次審查。

　　德國社會福利問題中央研究所正是通過這種頒發(fā)“捐助徽章”的形式定期審查有關(guān)組織對善款的使用是否符合節(jié)約和有據(jù)可查的原則的。按規(guī)定，申請“捐助徽章”使用權(quán)的組織須將年度財務(wù)報告及相關(guān)材料送交DZI審查。但在具體操作中，DZI采取抓大放小的原則，主要關(guān)注年度募捐額超過25萬歐元的組織，規(guī)定這些組織必須聘請公共會計師查賬，然后將審計報告和賬目一并呈送該研究所審查。

　　這種審查相當(dāng)嚴(yán)格。DZI負(fù)責(zé)人布克哈德·威爾克不久前對德國媒體透露，首次申請“捐助徽章”的失敗率在30%左右。若在審查中發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題，DZI會毫不手軟地收回相關(guān)組織對其“捐助徽章”的使用權(quán)。

　　今年2月，聯(lián)合國兒童基金會德國委員會就受到了這種懲罰。DZI在審查中發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合國兒童基金會德國委員會自2005年起一直向募捐廣告商支付回扣，并在接受年度審查時隱瞞這一情況。此外，該研究所還認(rèn)定聯(lián)合國兒童基金會德國委員會對善款的使用違背了“經(jīng)濟(jì)、節(jié)約”的原則，因此收回了該委員會自1995年一直持有的“捐助徽章”，并在“收回聲明”中敦促該辦事處“大力改善管理、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制”。對此，聯(lián)合國兒童基金會德國委員會代理主席萊因哈德承認(rèn)，失去“捐助徽章”是個重大打擊，并承諾“全力改革工作和體制”。此前，該委員會的主席和經(jīng)營主管都因受到外界指責(zé)而引咎辭職。

　　需要指出的是，DZI并非免費頒發(fā)“捐助徽章”。該研究所規(guī)定，首次申請“捐助徽章”的組織至少須繳納1500歐元的申請費，以后每年重新申請的費用即核查費，為500歐元“基礎(chǔ)費”加上年度募捐總額的0.035%；但年度募捐總額不足5萬歐元的組織每年只需繳納500歐元“基礎(chǔ)費”；年度核查費最高不超過1萬歐元。從上述規(guī)定可以看出，對規(guī)模較小的慈善組織來說，申請“捐助徽章”反而帶來了額外的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這道“費用門檻”使研究所得以集中精力監(jiān)督運作大筆善款的組織。

　　德國社會福利問題中央研究所還有一個重要特點，那就是它直接面向有捐助意向的民眾，為其提供咨詢。目前該研究所網(wǎng)站的首頁上分別列出了向中國和緬甸災(zāi)民捐款的信息。記者看到，研究所在網(wǎng)上公布了德國6家經(jīng)過其認(rèn)證、有資格為四川地震募捐機(jī)構(gòu)的聯(lián)系方式。 (王勍)