為了緩解地方財政收支矛盾，提高項目運營效率，在暫停一年多后，財政部明確了PPP合規(guī)盤活存量項目具體條件，有限放開了TOT等項目。

　　近日，財政部公開了《關于進一步推動政府和社會資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》(下稱《通知》)，其中一大亮點，是規(guī)范存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項目運作。而這主要涉及PPP模式中的轉(zhuǎn)讓-運營、移交等方式。

　　《通知》稱，擬采用轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)等方式盤活存量資產(chǎn)的項目，應具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益，嚴格履行國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓程序，合理確定轉(zhuǎn)讓價格。

　　一位省級財政人士告訴第一財經(jīng)，這其實是放開了TOT模式，因為之前TOT項目暫停了一年多，而這次《通知》允許規(guī)范做TOT項目。此前之所以暫停，是因為一些地方違規(guī)用地方政府融資平臺公司當做社會資本方，去做TOT項目，這造成新增地方政府隱性債務等。

　　此次《通知》明確，TOT項目不得由本級政府實際控制的國有企業(yè)作為社會資本方搞“自我循環(huán)”，不得通過將無經(jīng)營性收益的公益性資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓或者分年安排財政資金支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本等方式虛增財政收入。

　　清華大學PPP研究中心首席專家王守清教授告訴第一財經(jīng)，此前TOT項目不讓入(PPP項目)庫，此次《通知》后則可以做使用者付費TOT項目，明確了合規(guī)TOT項目做法，可以理解為“有限放開”TOT項目。

　　受疫情沖擊、大規(guī)模減稅降費、樓市和土地市場低迷，今年地方財政收入出現(xiàn)明顯下滑，而債務付息、抗疫等民生支出不減反增，地方財政收支矛盾突出。

　　今年5月，國務院辦公廳公布《關于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》，要求進一步盤活存量資產(chǎn)以提升基礎設施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務風險、降低企業(yè)負債水平。而在盤活方式中，國務院鼓勵具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，提升運營效率和服務水平。

　　PPP模式中盤活存量項目常用的是TOT方式，即是指政府將存量資產(chǎn)所有權有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權等移交給政府的項目運作方式。除了TOT方式外，還有改建-運營-移交(ROT)、轉(zhuǎn)讓-擁有-運營(TOO)、委托運營等多種方式。

　　王守清表示，根據(jù)此次《通知》，未來應用PPP(TOT)盤活存量資產(chǎn)時主要是特許經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓，特別是對強運營屬性基礎設施和公用事業(yè)項目。未來應更重視引進能夠提高資產(chǎn)使用和運營效率的社會資本，對地方政府而言，既引進資金，擴大有效投資，促進經(jīng)濟發(fā)展，又通過效率的提高，保證公眾生活水平提高，還讓投資者有微利可圖，實現(xiàn)“共贏共生”。

　　此次財政部對TOT項目進行了規(guī)范。首先，在適合PPP模式盤活存量項目選擇上，此次《通知》強調(diào)了“長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益”，這也意味著沒有收益的公益性項目不在PPP模式盤活之列，有利于避免純公益性項目假借PPP名義舉借債務。

　　前述省級財政人士稱，這對項目要求非常高，我們在把握存量盤活的項目時，就是要項目具備經(jīng)營性現(xiàn)金流基礎，政府只承擔年度運營風險的一部分。而之所以地方愿意用PPP模式盤活優(yōu)質(zhì)存量項目，一大重要原因是財政資金緊張，借此可以騰挪一大筆資金，而且也能通過引入專業(yè)社會資本方來提高項目運營效率，實現(xiàn)共贏。

　　四川財政廳曾發(fā)文，鼓勵在軌道交通、高速公路、供水、污水處理、垃圾處理、停車場、水庫、體育館等重點領域采用TOT方式盤活存量資產(chǎn)。

　　其次，在轉(zhuǎn)讓程序方面，此次《通知》強調(diào)了嚴格履行國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓程序。

　　北京財指南咨詢有限公司總經(jīng)理徐向東表示，當前實踐中，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(特許經(jīng)營權)的存量PPP項目也應根據(jù)國家和地方國有資產(chǎn)管理規(guī)定進行經(jīng)營權評估、報批報備，并履行相關手續(xù)，不得以PPP模式自身管理流程取代和規(guī)避國有資產(chǎn)的處置流程。

　　再次，《通知》強調(diào)了合理確定轉(zhuǎn)讓價格。

　　四川省財政廳PPP中心主任馬靜介紹，鑒于絕大多數(shù)存量項目具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益，四川在指導市縣開展存量資產(chǎn)評估時，總體上按照客觀審慎原則采用收益法，基于存量資產(chǎn)的建設、運維歷史數(shù)據(jù)等對應項目自身可能產(chǎn)生的未來收益進行評估，合理確定評估價值，在防止資產(chǎn)流失賤賣的同時，避免資產(chǎn)估值過高與實際收益差距過大，帶來潛在支出責任及隱性債務風險。

　　徐向東表示，在轉(zhuǎn)讓價款的收款方面，應注意準確列入相應科目，嚴禁資金空轉(zhuǎn)、虛增財政收入。《通知》也明確“取得的資產(chǎn)權益和特許經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓收入、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償?shù)仁杖耄婪ㄒ酪?guī)全面納入預算管理”。

　　一些地方也在這樣做。馬靜介紹，四川在存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入應按預算管理要求準確列入對應科目，優(yōu)先用于化解地方政府性債務，嚴禁資金空轉(zhuǎn)，虛增財政收入。

　　王守清建議，對于TOT等項目可以在使用者付費比例上，根據(jù)各地財政可承受能力等，適當降低使用者付費比例(70%至80%)，不必限制在100%。一些本來就必須由政府補貼且已成常態(tài)列入政府預算的如地鐵等國計民生項目，如果用PPP 模式盤活也可以在政策上酌情放松一點。