“我現(xiàn)在最關(guān)心的是,這項北京市地方立法能否對政府還貸收費公路和經(jīng)營性收費公路做出明確嚴(yán)格的界定!苯裉焐衔纾本┦腥舜蟠砝钍珂陆邮鼙緢笥浾卟稍L時說,不能讓老百姓交的錢成為一筆糊涂賬。
人大代表15年追問
李淑媛是中國原子能科學(xué)院核物理所退休工程師,連續(xù)四屆當(dāng)選北京市人大代表,自從在1992年北京市人代會上第一次提出“停止京石高速公路北京段收費”的建議,15年來,李淑媛一直緊盯著這個問題不放。問題還在,收費依舊,而她已是兩鬢蒼蒼的花甲老人。
北京市審計局提供給她的一份報告顯示,京石高速公路北京段,截至2004年12月已累計收費17億余元,償還貸款等款項后還剩余近6億元。該報告經(jīng)媒體報道后,引起了社會各界對公路收費問題合法性、合理性的又一輪質(zhì)疑。
李淑媛說的北京市地方立法,是指正在北京市十二屆人大常委會第37次會議上進行第二次審議的《北京市公路條例(草案修改稿)》(以下簡稱《條例》),《條例》即將在7月28日下午表決通過,《條例》專設(shè)一章《收費公路的特別規(guī)定》,其中規(guī)定,收費公路收費期滿應(yīng)按規(guī)定拆除收費設(shè)施停止收費,并由市政府向社會公告。
審計報告揭開公路收費內(nèi)幕
“主管部門對這個問題的答復(fù)幾乎年年一個樣:收費用于還貸。但對于究竟借了多少貸,收了多少費,卻總是含糊其辭。”李淑媛向記者回憶說。
在李淑媛看來,公路屬于政府應(yīng)當(dāng)免費為納稅人提供的公共產(chǎn)品,“即便政府必須向銀行借貸,再通過收取車輛通行費的方式還貸,但也決不能是一筆糊涂賬,更不能收起費來沒完沒了”。
2005年北京市兩會期間,由李淑媛領(lǐng)銜,來自房山區(qū)的人大代表們向北京市審計局提出建議,要求對京石高速的貸款數(shù)額、還貸時間以及收費數(shù)額、用途等情況進行審計。
3個月后,北京市審計局就此出具了一份專門的審計報告,報告稱:1999年12月經(jīng)北京市政府同意,將京石高速公路經(jīng)營權(quán)授予北京市首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司(以下簡稱首發(fā)公司),經(jīng)營期限30年(自 2000年1月1日至2029年12月31日)。同期,首發(fā)公司與北京經(jīng)濟發(fā)展投資公司簽訂協(xié)議,以7.1億元收回北京經(jīng)濟發(fā)展投資公司所擁有的京石高速公路50%的收費權(quán)。
直至看到這份審計報告,李淑媛才知道:原來修建京石高速的10.1億元總投資中,竟有5.4億元來源于養(yǎng)路費,占了半數(shù)以上,貸款只占較少部分;原來在20年中,京石高速的收費權(quán)、經(jīng)營權(quán)曾經(jīng)在暗地里幾度易手。
讓李淑媛感到震驚的是,這份審計報告完全推翻了政府相關(guān)部門過去的所有答復(fù)——例如,北京市路政局2004年曾在一份答復(fù)書中寫道,“據(jù)首發(fā)公司測算,京石公路還清貸款本息的時間是2026年”。而根據(jù)現(xiàn)在的這個審計報告,事實上所有貸款早在2000年就已本息還清,到2004年底已盈余5.85億元!
此外,北京市的審計報告中所披露的一個細(xì)節(jié),也引起了李淑媛的注意——京石高速的收益中,有4億多元被轉(zhuǎn)移給了京津塘高速及機場高速的建設(shè)。李淑媛認(rèn)為,這種做法是嚴(yán)重違法違規(guī)的,因為根據(jù)有關(guān)規(guī)定,“收取的通行費只許用于償還貸款和收費公路、公路構(gòu)造物的養(yǎng)護及收費機構(gòu)、設(shè)施等正常開支,決不允許挪作他用”。
拿到這份審計報告,在今年年初的北京兩會上,李淑媛第15次提出“停止京石高速公路北京段收費”的建議。3月底,北京市交通委的答復(fù)稱,負(fù)責(zé)京石高速收費的首發(fā)公司擔(dān)負(fù)著500多公里已建成高速公路的管養(yǎng)任務(wù)和規(guī)劃新建300多公里高速公路的建設(shè)任務(wù),建設(shè)資金主要來自銀行貸款,通過依法收取通行費償還貸款,還貸壓力很大,同時還要保證必要的投入以維持高速公路正常的運營、養(yǎng)護需求。
對于這個答復(fù),李淑媛“非常不滿意”。她認(rèn)為,現(xiàn)在要追究的是政府相關(guān)部門在京石高速收費問題上的種種違法違規(guī)行為,而不是聽它們訴苦。
同時,李淑媛還認(rèn)為,交通委的理由也根本站不住腳:“我走的只是京石高速,又有什么義務(wù)為其他公路的建設(shè)埋單?你總不能用我在這條路上的通行費,來建設(shè)北京所有的公路吧?要是按照北京市交通委的解釋,停止京石高速的收費恐怕不可能了,因為北京市的公路建設(shè)日新月異,納稅人的錢可能永遠(yuǎn)都不夠花!”
“更重要的是,在北京市審計局的審計報告出來之前,京石高速的收支情況一直不透明,政府相關(guān)主管部門給出的數(shù)據(jù)前后矛盾,其他收費公路究竟收多少、欠多少?”李淑媛質(zhì)疑。
隨著北京市審計局審計報告的披露,社會公眾對此表示了極大關(guān)注。7月中旬,北京市億通律師事務(wù)所律師李勁松和另外一名律師郝勁松聯(lián)名向交通部和審計署發(fā)出公開建議:建議交通部進一步完善和落實公路收費的價格聽證制度,并建議審計部門應(yīng)當(dāng)對全國收費公路定時審計,并采取適當(dāng)方式向社會定期公布審計結(jié)果。
公路變身“私路”
目前我國公路建設(shè)的投資方式有兩種:一種是政府利用貸款或向企業(yè)、個人有償集資建設(shè)的公路,叫政府收費還貸路;另一種是國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設(shè)或依照《公路法》的規(guī)定受讓政府還貸公路收費權(quán)的公路,叫經(jīng)營性公路。
根據(jù)2004年9月國務(wù)院頒布的《收費公路管理條例》規(guī)定,政府還貸公路的收費期限,最長不得超過15年;經(jīng)營性公路的收費期限,最長不得超過25年;國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費期限,最長不得超過30年。
京石高速的性質(zhì),經(jīng)歷了由“政府收費還貸公路”到“經(jīng)營性收費公路”的變化——在1993年12月以前,京石高速屬于政府收費還貸公路,但到1993年12月,原北京市公路局將京石高速50%的收費權(quán)轉(zhuǎn)讓給北京經(jīng)濟發(fā)展投資公司時,它的性質(zhì)就發(fā)生了微妙變化。這種模棱兩可的局面在1999年12月徹底發(fā)生了改變,京石高速經(jīng)營權(quán)被全部轉(zhuǎn)讓給首發(fā)公司,它的性質(zhì)由政府收費還貸公路徹底變成了經(jīng)營性收費公路。
事實上,在李淑媛15次呼吁停止京石高速收費的建議中,她一直是把京石高速當(dāng)做政府收費還貸公路來看待的,因此,當(dāng)她從審計報告中了解到京石高速的“變身”經(jīng)過后,對“叫停京石高速公路收費”表示不樂觀。
收費公路“變身”,收費期限也就被人為延長。這種情況此前就已經(jīng)引起了北京市另一位人大代表趙侖的關(guān)注,他通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),北京市9條收費公路,全是收費期達(dá)25年甚至30年的經(jīng)營性公路,沒有一條是收費期15年的政府還貸公路(本報去年12月13日曾報道)。
去年底,趙侖對這9條收費公路逐一進行了實地考察!霸谶@些收費公路中,絕大部分公路的性質(zhì),都曾經(jīng)歷過由‘政府還貸路’到‘經(jīng)營性公路’的轉(zhuǎn)變。”
“路還是那條政府貸款修的路,收費權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)后,收費年限卻從15年一下增到了30年!
“機場高速明明是1993年建成并開始收費的,如今其30年收費期的起算點卻莫名其妙地變成了1997年!其他收費公路也大多如此,收費終止期少則被后延一二年,多則六七年!
“更嚴(yán)重的是,這一切都是在公眾毫不知情的情況下進行的,公眾的切身利益和知情權(quán)都受到了極大損害!壁w侖說。
現(xiàn)行法律監(jiān)管不了既得利益?
記者注意到,李淑媛關(guān)注的“政府收費還貸公路和經(jīng)營性收費公路的界定”在即將通過的《北京市公路條例》中并沒有做出特別規(guī)定,只是規(guī)定了“政府收費還貸公路應(yīng)當(dāng)由依法設(shè)立的不以營利為目的專門組織進行建設(shè)和管理;經(jīng)營性收費公路的投資、建設(shè)、運營和經(jīng)營者確定方式等由市交通行政管理部門會同市發(fā)展改革委等相關(guān)部門提出,報市人民政府批準(zhǔn)。”
在今年5月底《條例》(草案)首次審議時,北京市路政局負(fù)責(zé)人表示,目前北京市除五環(huán)路外,大部分高速、快速路都在收費!稐l例》實施后,路政部門將集中對全市收費公路進行核實調(diào)查,及時對收費期滿公路停止收費,并向社會公布。
針對公路的管理監(jiān)督,我國相繼頒布了多部法律。1998年1月施行的《中華人民共和國公路法》、2004年11月施行的《收費公路管理條例》和2006年12月交通部發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范收費公路管理工作的通知》,都對收費公路的管理做出了明確規(guī)定。
一位學(xué)者認(rèn)為,政府部門可以將公路的收益權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè),但應(yīng)當(dāng)是有條件的轉(zhuǎn)讓。比如“需要向社會公布,并采用招投標(biāo)的方式”、“收費時間已超過批準(zhǔn)收費期限2/3的政府還貸路不得轉(zhuǎn)讓”等。但從現(xiàn)實情況來看,北京市多數(shù)收費公路都存在著大量不規(guī)范甚至違法之處,而且其經(jīng)營情況一直是一本糊涂賬。
這位學(xué)者表示,1999年12月,京石高速的經(jīng)營權(quán)被授予了首發(fā)公司,在2004年《收費公路管理條例》實施之前,北京市的其他幾條收費公路,其權(quán)益轉(zhuǎn)讓也基本都是在這個條例實施前進行的,問題由此出現(xiàn)了——能否用后立的法,規(guī)制已經(jīng)進行了多年的、在合同約定中的轉(zhuǎn)讓收益權(quán)行為,這是一場現(xiàn)行法律與既往行為的博弈。
北京義方律師事務(wù)所律師方志遠(yuǎn)指出,目前公路收費核準(zhǔn)程序存在兩大問題。其一,缺少科學(xué)評價。現(xiàn)在收費方案是由高速路管理部門單方面上報方案,這可能會導(dǎo)致收費不合理。要改變這種狀況,應(yīng)該由無利害關(guān)系、有專業(yè)能力的人審核,進行標(biāo)準(zhǔn)評價。其二,缺少社會監(jiān)督。應(yīng)該由第三方對運營狀況進行監(jiān)督。
中國政法大學(xué)沈諍副教授說,公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓也應(yīng)有一個透明的規(guī)則,就目前公眾的質(zhì)疑,政府相關(guān)部門需要給予一個合理說明。(王亦君)